我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的思考

江 俊

（安徽經(jīng)濟管理干部學院，安徽 合肥 230051）

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的思考

江 俊

（安徽經(jīng)濟管理干部學院，安徽 合肥 230051）

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構決定了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法具有長期性與復雜性，當前，應該結合我國國情分階段確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法目標，在完善地方立法的基礎上構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本法與部門法.同時，做好長期立法規(guī)劃，構筑城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險立法框架，最終實現(xiàn)我國完備的城鄉(xiāng)養(yǎng)老法律體系.

農(nóng)村；社會養(yǎng)老；立法目標；法律體系

1 正確認識農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的長期性與復雜性

1.1 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的長期性

我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的狀況將會在很長的時間內(nèi)繼續(xù)存在，城鄉(xiāng)差別很難在短期內(nèi)消除.現(xiàn)行的我國的養(yǎng)老保障制度也明顯體現(xiàn)出二元化結構的色彩：在城市養(yǎng)老體系中，形成社會養(yǎng)老為主、家庭養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式；而在農(nóng)村養(yǎng)老體系中，則形成以家庭養(yǎng)老為主、自養(yǎng)為輔、社會養(yǎng)老次之的養(yǎng)老模式.[1]兩種養(yǎng)老模式呈現(xiàn)了明顯的差異性，因此決定了在我國構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度時不能急于求成，不能期望在很短時間內(nèi)建成城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險法律制度.現(xiàn)階段，應立足我國國情，建立起“廣覆蓋、保基本、多層次”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度，并在此基礎上分層推進，逐步實施，待條件成熟時才考慮構建城鄉(xiāng)一體化的、全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老法律制度.

1.2 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的復雜性

當前，我國的城鎮(zhèn)化的水平還不是很高，農(nóng)村人口比重還很大，2011年末，農(nóng)村人口65656萬人，占我國總人口比重達到48.73%.且在城鎮(zhèn)化的過程中，我國的農(nóng)民群體分層的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，現(xiàn)在我國農(nóng)民群體可以大致劃分為耕地農(nóng)民、進城務工人員、失地農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工等.隨著農(nóng)民群體的角色多樣性和收入渠道的多樣性與復雜性現(xiàn)象的不斷涌現(xiàn)，不同群體的農(nóng)民就會出現(xiàn)對養(yǎng)老保障的需求強烈程度不同，且對期望達到的養(yǎng)老保障水平及保障層次也存在很大的差異，這對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設計帶來了巨大挑戰(zhàn).此外，社會保險立法本身就比較復雜，在這一領域的立法過程中會涉及到不同學科領域的交叉問題，比如在養(yǎng)老保險的模式選擇上，更多的是社會保障專業(yè)的課題，而在基金的運營與增值、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險賬戶的轉換、保險費的折算等問題上又大量涉及到經(jīng)濟學領域.由于學科與專業(yè)的交融，使得農(nóng)村社會保險立法更為復雜，其直接后果使得養(yǎng)老保險的法學規(guī)范性研究很難進行，導致我國從事養(yǎng)老保險立法的法學研究者比較少，[2]在實踐中進而導致養(yǎng)老保險學與養(yǎng)老保險法界限的劃分亦變得更為復雜.

2 科學合理的確立階段性立法目標

我國現(xiàn)階段在土地保障、家庭贍養(yǎng)保障功能弱化并將進一步弱化的背景下，強化社會養(yǎng)老保險法律制度的建立已經(jīng)得到普遍認同，并且將得到更多的關注與重視，但畢竟我國仍然處在社會主義發(fā)展的初級階段，國家的財力仍然有限的的客觀實際決定了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本發(fā)展方向與基本目標將在很長的時期內(nèi)仍將是土地保障、家庭贍養(yǎng)與社會養(yǎng)老相結合的基本模式，不過隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，社會養(yǎng)老的功能、地位將會不斷的得到強化.[3]因而決定了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展目標應當具有層次性，具體而言，就是區(qū)分近期目標、中期目標與終極目標三個層次.

2.1 近期目標：建立廣覆蓋、多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度

根據(jù)我國的基本國情，相當長的時間內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不可能全國統(tǒng)一模式，應建立分東、中、西三個地區(qū)性層次農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式，以便建立起內(nèi)容齊全、形式多樣、覆蓋所有農(nóng)民、標準適當、完善的中國特色農(nóng)村養(yǎng)老保險制度.具體而言，東部地區(qū)為第一層次，東部地區(qū)整體省市人口老齡化程度高，養(yǎng)老壓力重，同時經(jīng)濟發(fā)展也較好，農(nóng)民生活水平高，經(jīng)濟承受能力強，而且基層組織較健全.在這些地區(qū)，應率先建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度.由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達，可以采取集體養(yǎng)老保險為主，國家和個人為輔的社會養(yǎng)老保險模式.中部地區(qū)為第二層次，這一地區(qū)的經(jīng)濟己經(jīng)有了一定的發(fā)展，但比東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平低，可以考慮建立以個人繳費為主、國家補貼和集體給予適當補助的社會養(yǎng)老保險模式.西部地區(qū)為第三層次，由于這一地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展處于一般水平，農(nóng)民的收入水平不高，所以在這一地區(qū)應建立以個人繳費、國家補貼為主，集體補助為輔的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式.

2.2 中期目標：建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險法律制度

由于城鄉(xiāng)差別是客觀存在的，特別是二元經(jīng)濟結構將長期維持，這就決定了在相當長的時期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實行適合自己特點的社會養(yǎng)老保險制度.在制度設計時，既要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度本身的特殊性，也要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度將來的銜接問題.從二元養(yǎng)老結構走向一元養(yǎng)老結構需要一個過渡的過程，應設計一個過渡模式，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式.其基本要求就是通過適當?shù)臋C制，做好城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接與轉化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的良性互動，其中城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險賬戶的轉換、保險費的折算和繳費年限的確定、養(yǎng)老金待遇的調(diào)整是關鍵.

2.3 終極目標：建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險法律制度

隨著農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)村城市化的出現(xiàn)，我國市場經(jīng)濟的高度發(fā)展，國民經(jīng)濟總體水平很高，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟十分繁榮，全國人民的經(jīng)濟生活水平有很大提高；城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構下的各種制度完全取消，農(nóng)民和城市人均等享受公民的待遇、承擔公民的義務；大部分農(nóng)村剩余勞動力得到合理轉移，進入城鎮(zhèn)工作；農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)村土地由少數(shù)人進行大規(guī)模經(jīng)營等.當上述條件具備時，我國就可以建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險法律制度.我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的最終目標就是逐步消除城鄉(xiāng)二元格局、建立城鄉(xiāng)一體化、富有中國特色、一元化的社會養(yǎng)老保險制度，社會保險制度整體也同時達到了城鄉(xiāng)一體化.

3 逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的進程

2009年國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定從2009年起在全國范圍內(nèi)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點.至今年1月份，全國有27個省、自治區(qū)的838個縣和4個直轄市縣開展了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，另外，還有15個省區(qū)的316個縣自行開展新農(nóng)保試點，開展新農(nóng)保試點地區(qū)參保人數(shù)總計達到1.65億人.全國各試點省、自治區(qū)、直轄市都結合本地區(qū)實際出臺了關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見，各地新農(nóng)保試點工作呈現(xiàn)欣欣向榮的局面，這為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法提供了良好的實踐基礎.

3.1 在總結試點經(jīng)驗基礎上完善農(nóng)村社會養(yǎng)老地方立法

在今后相當長的時期內(nèi)，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地方立法將一直占有重要的地位,從而成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系的重要組成部分.[4]各地應在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實踐中總結經(jīng)驗，針對在試點工作中出現(xiàn)的問題不斷完善制度本身，并在此基礎上加快地方立法進程，以便建立起內(nèi)容齊全、形式多樣、覆蓋所有農(nóng)民、標準適當、完善的中國特色農(nóng)村養(yǎng)老保險地方法規(guī).同時理順農(nóng)村養(yǎng)老保險地方性法規(guī)與單行條例的關系,當前主要處理好農(nóng)村養(yǎng)老社會保險地方性法規(guī)與被征地農(nóng)民社會保障、水庫移民后期扶持政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶持政策、農(nóng)村最低生活保障制度等單行條例的關系，做到農(nóng)村養(yǎng)老保險地方性法規(guī)與上述單行條例恰當?shù)你暯?，盡可能實現(xiàn)一定范圍內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險法規(guī)適用的統(tǒng)一性.

3.2 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎上推進農(nóng)村社會養(yǎng)老基本法立法規(guī)劃

城鄉(xiāng)二元體制差異的社會現(xiàn)實以及社會養(yǎng)老保險立法的本質(zhì)要求，決定了我國在相當長的時期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實行適合自己特點的社會養(yǎng)老保險法律制度.當前，農(nóng)村養(yǎng)老問題的迫切性要求我國應加快立法進程，盡快制定專門適用農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老基本法，對農(nóng)村社會養(yǎng)老的法律原則、模式選擇、基金的籌集與管理、養(yǎng)老金的發(fā)放及法律責任等做出規(guī)定.并且通過制定一系列的行政法規(guī)來保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本法的順利實施，主要包括制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例以及基金管理、運營、監(jiān)督及減免稅等具體辦法，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的重大問題做出具體規(guī)定，增強法律的適用性和可操作性.[5]同時在具體的制度設計中要充分考慮到未來發(fā)展的需要，為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險一體化預留制度上的通道.

3.3 在著眼未來的基礎上謀劃城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險立法框架

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法的最終目標是消除城鄉(xiāng)二元格局,建立城鄉(xiāng)一體化、富有中國特色的一元化社會養(yǎng)老保險法律制度，這是一個長期漸進的過程，這一過程將充滿困難和挑戰(zhàn)，但我們應盡早謀劃城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險立法框架，以便在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之后,隨著農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)村城市化的出現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構徹底消除后，能夠最終建成城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險法律制度.

〔1〕鄧大松，李琳.構建耕地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的思路[J].經(jīng)濟縱橫，2008(10).

〔2〕李海明.基本養(yǎng)老保險立法之疑難問題研析[J].法治論壇,2009（16）.

〔3〕張新民.養(yǎng)老金法律制度研究[M].北京：人民出版社，2007.

〔4〕唐自政.對當前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度完善的思考[J].法學雜志,2010(3).

〔5〕王念哲.關于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律思考[J].理論界,2007(10).

F840.67

A

1673-260X（2012）05-0066-02

安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目（AHSK09-10D56）