民族地區(qū)義務教育財政轉移支付制度的幾點思考

■閆 豫

義務教育使個人、家庭、國家都受益，普及義務教育勢在必行。由于義務教育區(qū)域間發(fā)展不平衡的突出矛盾，我國在普及義務教育特別在普及民族地區(qū)義務教育的過程中遇到了許多困難。轉移支付是指資金在各級政府間的無償轉移，實際上是財政資金在各級政府之間，特別是在中央與地方政府之間的一種再分配方式。義務教育財政轉移支付制度是完善義務教育資源配置的一種配套制度。實行這一制度，不僅可以促進教育的均衡發(fā)展和教育公平的實現(xiàn)，還能補助落后地區(qū)的教育資源和教育財政。當前形勢下，我國少數(shù)民族地區(qū)無論是在城鄉(xiāng)之間的財政落差還是各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展方面的差距都十分顯著，這就要求我們要改革完善現(xiàn)有的義務教育財政政策，制定科學合理的義務教育財政轉移支付制度，以保證國家和各地政府把增加的教育經(jīng)費更多地投入到少數(shù)民族地區(qū)的義務教育經(jīng)費中，推進城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展。

一、民族地區(qū)義務教育財政轉移支付制度存在的問題及原因分析

民族地區(qū)義務教育轉移支付制度存在的主要問題是：轉移支付的規(guī)模偏小、城鄉(xiāng)比例不協(xié)調、缺乏規(guī)范化管理監(jiān)督機制和資源分配不合理。民族地區(qū)義務教育轉移支付制度問題形成的原因十分復雜，以下主要從轉移支付的力度和調節(jié)、民族地區(qū)的特殊性、轉移支付的方向和結構、監(jiān)督體系等方面進行簡要分析。

（一）對民族地區(qū)義務教育財政轉移支付的規(guī)模偏小

要保證民族地區(qū)義務教育的普及，必須落實民族地區(qū)義務教育的經(jīng)費問題。由于民族地區(qū)較為偏遠落后，轉移支付制度在政策取向上明顯表現(xiàn)出對民族地區(qū)義務教育的忽視。國家對民族地區(qū)義務教育轉移支付的力度在總量上遠遠不能滿足義務教育經(jīng)費增長的需要，民族地區(qū)義務教育的普及嚴重受阻。其原因在于：民族地區(qū)的義務教育財政轉移的調節(jié)功能較弱，支付力度不足。一般性轉移支付和專項轉移支付是中央財政轉移支付的兩種形式，其中包含著教育轉移支付的項目?！柏毨У貐^(qū)義務教育工程”?？?、“兩免一補”專項經(jīng)費、“義務教育危房改造工程”專款均是中央對地方的專項教育財政轉移支付，其占全國義務教育總支出的比重很小。民族地區(qū)雖然需要這些?？?，但由于專項轉移支付資金劃撥和分配的不規(guī)范，民族地區(qū)還是很難爭取到此類專項轉移支付資金。政策上的不穩(wěn)定性和不連續(xù)性，對學校經(jīng)常性經(jīng)費緊張的情況也起不了大作用，無法從本質上縮小區(qū)域間義務教育服務水平的差距。

（二）城鄉(xiāng)比例不協(xié)調

現(xiàn)行的財政制度多偏重于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)，而對于貧困地區(qū)特別是民族地區(qū)的財政轉移支付的能力極其有限。國家和政府的財政資源分配都多偏向于城鎮(zhèn)，對不發(fā)達的民族地區(qū)的居民包括教育在內的基本福利都顧及較少，城鄉(xiāng)之間尤其是和民族地區(qū)之間在財政支持方面的差距較為明顯。究其原因在于：民族地區(qū)的特殊性。民族地區(qū)在歷史條件、自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Ψ矫媾c城市地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都存在著較大的差異，這種差距必然導致財政能力的差距。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種差異會愈演愈烈，而且民族地區(qū)落后的經(jīng)濟發(fā)展水平會給地方政府的財政收入造成不利的影響。民族地區(qū)對義務教育轉移支付需求的不斷增加得不到相應的滿足，而增加的投入也遠遠滿足不了這樣的“窮政府”。

（三）缺乏規(guī)范管理和監(jiān)督機制

有關資料顯示：真正特別困難的民族地區(qū)的學校通過國家每年給民族地區(qū)貧困縣下?lián)艿那f元補助較為有限。據(jù)國家審計署2008年對民族地區(qū)的教育經(jīng)費投入、管理及使用等項目的相關調查數(shù)據(jù)了解到，民族地區(qū)的財政和被教育部門滯留中央下?lián)艿?“兩免一補”的專項經(jīng)費現(xiàn)象嚴重，有多個民族縣的財政和教育部門未按規(guī)定期限分配并撥付到有關中小學校賬戶。其原因在于:民族地區(qū)義務教育轉移支付資金的監(jiān)督體系尚不健全，缺乏規(guī)范化管理，義務教育轉移支付關系不順。在項目內容上，中央補助民族地區(qū)的部分專款重復交叉，管理部門不統(tǒng)一。在財政預算體制不夠完善的情況下,不僅經(jīng)常挪用和擠占專項轉移支付，而且一般性轉移支付也很難按規(guī)定比例撥發(fā)。對民族地區(qū)義務教育轉移支付資金的相關立法、制度規(guī)范工作滯后,缺乏法律基礎的監(jiān)督。

(四)監(jiān)督管理機制不健全，資源分配不合理

民族地區(qū)的一些縣級政府并沒有把上級財政給予的轉移支付相應地增加到對義務教育的經(jīng)費投入中，而是把財政資源更多利用于增加本地財政收入和發(fā)展地方經(jīng)濟等方面。民族地區(qū)經(jīng)濟水平發(fā)展緩慢，一些地方政府缺乏長遠發(fā)展眼光，將轉移支付的財政資源用到其他地方，導致對義務教育的投入不足，阻礙了民族地區(qū)義務教育的進一步發(fā)展。究其原因在于：民族地區(qū)義務教育財政轉移支付的結構不合理，形式單一。目前我國大多數(shù)專項資金基本上都是采用配套撥款形式，這種形式要求接受補助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項才能得到上級政府的資助，這種形式有利于具有一定財政實力的地區(qū)，而對于民族貧困地區(qū)極為不利，專項轉移支付資金很難被撥發(fā)到最需要的地方去。

二、建立健全民族地區(qū)義務教育財政轉移支付制度的對策性思考

教育財政是合理配置教育資源、促進教育公平、保證教育科學穩(wěn)定發(fā)展的決定性因素，而義務教育的均衡發(fā)展有助于促進教育公平的實現(xiàn)。應該進一步完善義務教育財政轉移支付制度，以實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的目標。

（一）落實民族地區(qū)的義務教育經(jīng)費，加大民族地區(qū)專項轉移的支付力度

在轉移支付制度的政策取向上加大對民族地區(qū)義務教育的重視程度，在我國民族地區(qū)義務教育管理體制尚不完善的情況下加大民族地區(qū)專項轉移支付的力度和總量。同時,增加人員經(jīng)費的固定支出，擴大專項轉移支付規(guī)模,把臨時性或一次性的投入逐步轉變成穩(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費。提高民族地區(qū)義務教育的服務水平，從根本上縮小地區(qū)間服務水平的差距。

（二）加大民族地區(qū)義務教育的資助力度，增加義務教育轉移支付總量

國家和各級政府應該根據(jù)民族地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的實際情況設置專項資金，照顧弱勢群體，對民族貧困地區(qū)的特殊情況和存在的困難進行充分了解，全力扶持民族地區(qū)義務教育的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展。隨著經(jīng)濟的增長，國家還應不斷增加義務教育轉移支付的總量，加大中央及省級財政轉移支付的力度，擴大轉移支付的規(guī)模，加大對貧困地區(qū)義務教育轉移支付的力度。

（三）建立科學化的民族地區(qū)教育經(jīng)費預算單列制度

把民族地區(qū)義務教育的各項經(jīng)費全面納入預算，由人民代表大會審核和批準，從當年新增財力中安排，不占用教育經(jīng)費的正常增量，防止 “擠出效應”。在縣級以上政府財政預算中將民族地區(qū)義務教育經(jīng)費預算單列。這樣，就能形成獨立的民族地區(qū)義務教育經(jīng)費預算，也能形成民族地區(qū)義務教育財政專項轉移支付制度。

（四）健全監(jiān)督機制和法律保障機制

下級政府應該把民族地區(qū)的專項轉移支付資金用于該地區(qū)的義務教育,要防止挪用民族地區(qū)義務教育經(jīng)費現(xiàn)象的發(fā)生,加強監(jiān)督管理工作。必須意識到，規(guī)范的民族地區(qū)義務教育轉移支付制度的建立必須有相關法律作為保障。通過制定相應的教育財政法，以法制規(guī)范的形式,加強民族地區(qū)義務教育轉移支付制度立法。建立相關法律保障機制，對民族地區(qū)義務教育專項撥款的分配、使用和管理等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督,使我國義務教育得到可靠的財政投入保障。

建立健全民族地區(qū)義務教育財政轉移支付制度是一項涉及因素多且較為復雜的工作,需要在不斷探索和實踐中建立健全完善的民族地區(qū)義務教育財政轉移制度。因此,建議在此過程中，不斷完善我國義務教育財政體制，明確各級政府應該承擔的責任，增加對民族地區(qū)義務教育的投入，可先實行過渡期方案，分階段地推進這一制度的改革和實施。只有這樣，才能真正縮小城鄉(xiāng)義務教育的差距，實現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，促進和諧社會的建設?！?/p>