發揮綠色財政政策構建西藏生態安全屏障

■陳愛東 唐 靜

一、背景分析

第五次中央西藏工作會議明確指出，今后西藏將建設成為中國的生態安全屏障。2011年中央再次出臺了《“十二五”支持西藏經濟社會發展建設項目規劃方案》：針對當前西藏最突出、最緊迫的困難和問題，堅持妥善處理發展建設與環境保護的關系，圍繞保障和改善民生、基礎設施建設、特色優勢產業、生態保護等重點領域進行了戰略性部署。同時根據西藏“十二五”規劃，西藏地區生產總值年均增長12%以上，大力培育旅游業、藏醫藥、民族手工業、特色農牧業、綠色食(飲)品、優勢礦產業等特色產業。不管是國務院的規劃方案，還是西藏自治區的自身規劃，都表明了西藏未來經濟的發展必須牢牢堅持“一手保生態環境，一手抓特色產業大發展”的方針，在政府主導下，積極動員各方面力量，充分利用好西藏的特色資源，實現資源的最佳配置，使之成為生態良好、生活小康、社會和諧的地區。

二、綠色財政政策的作用路徑

（一）理論依據

關于財政政策支持環保的理論研究，最基礎的理論是庇古的外部性理論，庇古的外部性理論為解決環境問題提供了一個比較有效的方式：征收庇古稅，由此確定了財稅政策在環境保護中不可或缺的作用和地位。公共產品理論，更是進一步解釋了產生環境污染的外部性的原因，提供了公共財政通過環境稅收、財政補貼、預算方式、發行國債等路徑供給環境保護等公共產品的必然依據。明確提出應當通過建立生態財政政策體系來有效解決生態環境保護問題觀點的經濟學家，是美國生態經濟學專家Lester R·Brown。 在其著作 《生態經濟：有利于全球的經濟構想》中，他認為：經濟可持續發展的關鍵是使價格反映生態學的客觀真理，對所有與環境相關的經濟行為及其產生的直接和間接環境影響，統一計入價格；財政政策是建設生態經濟的理想政策手段。

（二）作用路徑

就西藏生態保護而言，西藏地方政府可以從稅收、財政支出等多方面積極推行綠色財政政策：

1、建立環境稅收體系保護生態環境。環境稅收包括許多內容，比較熱門的有碳稅、水污染稅、資源稅等。西藏自治區政府可以考慮對涉及西藏礦業資源、林業資源、水資源、草地資源等領域相關產業征收生態保護方面的地方稅收或環境保護費。基于西藏城市化的快速發展，可以提高對污水處理征收費用的力度，培養居民愛護生態的意識。對符合條件的環境保護、節能節水項目的所得收入，免征一定時期的企業所得稅等。

2、加大對生態環境維護的財政支出力度。構建生態屏障，保護自然環境重要的一方面是加大對生態環境的投資力度，施行一系列保護措施。如林業部門設立的守林人或草原維護人，而這些工作的展開必須要有一定的資金投入，只有以政府財政作后盾，才能建立一整套保護生態環境的基礎設施。所以，財政政策在加大環境保護的基礎建設方面具有重大作用，必須堅定不移地加大對環境保護的投入建設，建立各級環境保護的專業隊伍，才能使環保工作順利進行。

3、通過轉移支付制度進行生態補償。通過轉移支付的形式進行生態補償，在保護生態環境的前提下，具有平衡各方利益的作用。如在西藏實施農業面源污染專項治理工作，畜禽禁養、養殖污染治理、肥藥雙控等相關補助政策，河道整治、山區小流域綜合治理、中低產田改造工程、河道清淤工程等生態建設項目補助政策；另外，可以放寬對環保企業的管制口徑，加大對環保企業的補償力度，從財政、金融等政策面上，積極引導生態綠色企業的發展，通過打造一批綠色特色企業，帶動當地經濟發展和幫助當地老百姓創收。

4、設立生態教育預算基金引導西藏地區形成全民生態保護意識。財政可以通過預算方式，每年專門設立西藏生態教育基金，進行專款專用。只有全社會形成保護生態環境的意識，才可能最終實現生態西藏、和諧西藏的目的。生態意識的培養，需要作為一項社會公共產品來供給，需要財政資金進行專項投入，需要在西藏義務教育體系中進行教育，同時，西藏本來就有比較優良的保護生態的傳統文化，如許多湖泊被西藏藏民族視為圣湖，不準捕魚，不準污染等，這些好的傳統都應該傳承。另外，財政部門可以出臺綠色會計考核制度，引導西藏企事業單位樹立綠色經營理念。

三、西藏現有支持環保的財政稅收政策

財政稅收政策對產業支持的效應非常顯著，筆者通過西藏財政廳、稅務局收集到了相關支持西藏生態環保建設的資料。歸納起來，主要體現在以下幾個方面。

一是建立了財政直接補助、補償生態建設制度。西藏自治區財政廳近年來積極支持西藏生態環境建設，建立了一系列的財政直接生態補償制度。如2009年落實重點區域造林補助資金2億元；實施草原生態效益補償資金1億元；落實農村沼氣等薪柴替代能源項目建設資金4028.2萬元；安排落實全區小型農田水利項目建設補助資金3500萬元，實施水渠、水塘等小型農田水利項目127個等。

二是節水環保稅收優惠政策。①對符合條件的環境保護、節能節水項目的所得收入，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年減半征收企業所得稅。②對各級政府及主管部門自來水廠（公司）隨水費收取的污水處理費，免征增值稅。③對納稅人購置并實際使用的節水設備，將設備購置金額的10%遞減當年企業所得稅應納稅所得額。

三是節能環保稅收優惠政策。在節能環保方面，西藏執行的是國家統一的稅收優惠政策。①關于增值稅、營業稅：對符合條件的節能服務公司實施合同能源管理項目，取得的營業稅應稅收入，暫免征收營業稅。②關于企業所得稅：對符合條件的節能服務公司實施合同能源管理項目，符合企業所得稅稅法有關規定的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬的納稅年度起，第一年至第三年免征企業所得稅，第四年至第六年按25%的法定稅率（我區按15%）減半征收企業所得稅。③對納稅人購置并實際使用的節能設備，將設備購置金額的10%遞減當年企業所得稅應納稅所得額。

四是垃圾、剩余物質等處理環保稅收優惠政策。對垃圾處理、污泥處理處置勞務免征增值稅。對銷售自產的以建（構）筑廢物、煤矸石為原料生產的建筑砂石骨料免征增值稅。生產原料中建（構）筑廢物、煤矸石的比重不低于90%。其中以建（構）筑廢物為原料生產的建筑砂石骨料應符合相應的技術規范。

五是基礎設施建設環保稅收優惠政策。①投資水利、交通、能源、城市（鎮）公共設施等基礎設施和生態環境保護項目建設經營的，上述項目業務收入占企業總收入70%以上的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，免征企業所得稅7年。②投資太陽能、風能、沼氣等新能源建設經營的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，免征企業所得稅6年。

四、西藏生態屏障構建的具體設計

在構建特色產業的同時，切不可忘記生態環境的維護和構建，堅持保護生態文明，切實保護好西藏的碧水藍天，因為西藏特色產業的構建和發展，大多依賴于西藏豐富且獨特的自然資源，這不僅是發展特色產業的基礎，而且是全國生態環境中不可替代的屏障。筆者認為今后一段時期，應主要從以下幾個方面來構建生態保護體系。

（一）推行綠色會計核算體系

西藏在發展過程中出現了部分河流遭到污染，部分草地出現沙漠化，部分地貌因為開礦出現變位等不和諧自然因素的狀況。財政部門作為西藏政府的主要職能部門，有必要出臺綠色會計核算制度，把生態環境的影響等納入企業的生產成本來核算，引導和監督全社會重視生態環境建設，這樣西藏各級政府、企事業單位和個人就可能將單純追求經濟效益，轉變為追求經濟和社會效益的統一，促進西藏自然環境協調可持續發展。自治區各級政府也可以由此對西藏產業進行新的布局，凡是沒有生態效益的產業、不注重綠色會計的企業，均不予以扶持，在產業導向上，貫徹中央第五次西藏會議精神，大力發展特色生態產業。

（二）嚴格控制土（草）地資源的開發

土地是西藏生態的重要載體，也是西藏農牧民的根本，因此，必須嚴格保護農耕和畜牧的面積，控制非農建設占用地，鼓勵和支持發展生態農業和林業，千方百計保護好現有的草地資源和林業資源，采取積極措施解決草地沙漠化的狀況以及合理規劃草地放牧承載量，同時在搞好大中型水利基礎設施建設的情況下，加大對農牧區小型水利基礎設施建設的投入力度。因此，西藏一定不能盲目學習內地的城市化戰略，尤其是到處搞所謂的“開發區”和推行房地產財政政策，土（草）地資源的保護是構建西藏生態環境保護體系的前提。

（三）認真審核高污企業的建設和發展，落實防污減排政策

發展特色產業過程中，建筑建材業是其中重要一項，但水泥、磚廠等都是高污染的企業，對生態環境一定會帶來影響，因此，在這些企業審核批準的時候，一定要嚴格把環保關，學習發達地區的綠色建筑產業發展經驗，始終把保護生態環境放在首位，絕對不能因為短暫的經濟利益而葬送永久的藍天白云，堅決落實防污減排的政策，始終堅持在不破壞環境的前提下發展第二產業。例如，西藏自治區政府最近幾年已經連續出臺了相應的產業環境政策，各級政府基本樹立了生態環境一票否決制的招商引資原則。

（四）堅持綠色礦業發展道路

西藏地處我國西南邊陲，占我國國土面積的八分之一左右，平均海拔在四千米以上，被稱為“世界屋脊”，有著豐富的礦產資源，經探明的鉻礦、銅礦、硼礦、菱鎂礦、硫礦、剛玉、白云母、砂金礦等十幾種礦產儲量位居全國前列。擁有如此豐富的礦產資源，不僅可以解決本地區自身發展的需求，而且可以作為本地區的重點產業來發展，但是，基于西藏地區肩負著國家生態安全屏障的重任，而且其自然承載力弱，加之有的礦種還正處于形成過程中，因此，對于礦產資源的開采必須嚴格按照統一的規劃來進行，堅持適度開采，科學利用，走綠色發展路徑。

（五）進行財政橫向和縱向的生態補償

中央在保持原有的對西藏生態補償政策的基礎上，可以增加其他省區對西藏的橫向補償政策，因為西藏的生態屏障建設涉及許多省區，許多省區直接受益于西藏生態環境，西藏生態本身就是中國的生態調節器、亞洲的水塔，根據公共產品“誰受益，誰補償”的收費原則，完全有必要建立西藏生態橫向補償機制，讓內地的省區給予西藏更多的生態補償基金。

（六）在加強生態資源保護下大力發展民族手工業

西藏地區的民族手工業主要有唐卡、氆氌、圍裙、木碗、藏香、藏紙等品種，這些產品主要依賴當地的特色資源，就地取材來制作的。如唐卡繪制所需要的顏料都是西藏特有的礦石、草木研制而成，木碗、藏香、藏紙都是當地的一些樹木草類制作的，如果只追求短期利益，進行大規模生產，勢必造成林業大量砍伐、草木迅速減少的態勢，如此便會造成林木覆蓋率減少，植被破壞，且在高海拔低氣壓的條件下想恢復生態難之又難，因此，必須保證在生態資源沒有遭受任何破壞的前提下，大力發展民族手工業。

（七）合理采集藥材，保持生態平衡

藏醫藥是現如今保留和繼承較為完整的醫學寶典，但是藏醫藥包含著許多只生長在高原的中藥材，如果肆意開采，草皮植被一旦破壞就很難恢復，并且很難長出來，這樣做不僅破壞了生態環境，而且破壞了生態平衡。因此中草藥的采集一定要科學合理，絕對不能以破壞生態平衡為代價來發展。其他中草藥也同樣不能只顧經濟發展而肆意采集，應該與生態平衡和科學發展相結合。比如積極地培育人工養殖的能力，向現已取得一定成績的天麻貝母學習經驗，在不破壞生態平衡的前提下最大限度地發展藏醫藥業。

（八）將文化旅游業與獨特環境相結合，打造生態文化旅游新體系

西藏獨特的自然風光是其旅游業的一大亮點，也是吸引眾多游客的一個重要因素，將旅游業、文化和自然環境相結合是西藏旅游業跨越式發展的必然選擇，也是西藏旅游的最佳優勢綜合體現。所以，西藏今后應當堅持旅游與文化、生態相結合，突出“高山、雪域、陽光、藏文化”主題，深度開發文化體驗、生態觀光、休閑度假、特種旅游等轉型旅游產品及冬季旅游產品，豐富發展鄉村旅游。總之，把旅游業與文化、自然環境相結合，打造生態文化旅游新體系，是旅游業持續發展的新道路，也是進一步做大做強西藏特色旅游產業的新路徑。

（九）大力發展新能源，如水電、風力發電、太陽能等綠色能源

西藏水電資源非常富裕，是長江、黃河、瀾滄江等數十條大江大河的主要補給水源，被稱為“亞洲水塔”。拉薩又是舉世聞名的“日光城”，阿里等地方的風力資源，以羊八井為代表的地熱資源也都非常豐富，這些資源都是沒有污染的綠色能源的來源，值得開發利用。建設西藏生態體系，應該積極有序開發西藏的水電資源，因地制宜進一步發展太陽能、地熱能等綠色能源。★