義務教育均衡發展的困境、成因及對策研究
——中日韓比較的視角

陳 亮，曾 婧

（西華師范大學教育學院，四川南充 637009）

義務教育均衡發展的困境、成因及對策研究
——中日韓比較的視角

陳 亮，曾 婧

（西華師范大學教育學院，四川南充 637009）

我國義務教育非均衡發展主要體現在經費投入、辦學條件以及師資配備等方面，其原因主要有精英主義教育思想、城鄉二元經濟體制、經費投入失衡以及師資配置不均等。借鑒日韓實行“學區教育”、“平準化教育”和“教師流動制度”的經驗，我國實現義務教育均衡發展的措施有健全相關法規制度、合理布局創特色學校、城鄉均衡投入機制、建立完善教師流動制度。

義務教育；均衡發展；中日韓比較

義務教育均衡發展，就是使區域內義務教育階段的各級學校在辦學經費投入、辦學條件、硬件設施、師資調配和教育質量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態[1]。從教育公平的角度看，它涵蓋教育機會、教育過程和教育結果的均衡。從經濟學的角度看，教育均衡發展就是要實現教育資源配置的均衡，既包括硬件資源，諸如校舍、教學實驗儀器、圖書資料和經費投入等，也包括軟件資源，諸如教師隊伍和學校管理等。其外延涉及地區之間、城鄉之間和學校之間的均衡配置。研究日韓城鄉一體化進程中義務教育的均衡發展對于中國實現義務教育均衡發展具有重要的借鑒意義。

一、義務教育非均衡發展的原因

在教育經費、辦學條件和師資配備等方面，我國不同地區和城鄉之間的差距十分明顯。造成義務教育非均衡發展的原因在于：

1.精英主義教育思想的影響。社會主義初級階段，由于資源有限，長期采用非均衡發展模式。人們已經認可或接受了這種差別，即城市學校就應該比農村學校條件好，成績好的學生就應該獲得比成績差的學生更優質的義務教育，有限的教育資源就應該集中到“示范”學校、“重點”學校和“窗口”學校。這種觀念不僅存在于普通大眾心目中，也存在于決策者心目中。正是這種觀念放任和維護了城鄉義務教育的不均衡發展。

2.政策體制的制約。建國后我國長期致力于發展城市和工業，以農村支持城市，形成了典型的城鄉二元經濟結構。這種二元經濟結構模式在教育領域體現為優先發展城市教育，在教育政策和教育制度的設計上，形成了絕對的“城市偏向”價值取向。這種制度性落差將城市教育置于優先發展的中心，農村教育則處于附屬和次要的位置，缺乏有效的體制保障，加大了城鄉之間教育資源配置的不公和失衡。

3.經費投入的制約。城鄉二元的經濟結構和長期的精英主義教育思想自然而然導致經費投入上向城市和重點示范學校傾斜的局面。在實施義務教育初期，我國實行的是“分級管理，分級辦學”的教育體制，農村的義務教育自然就由地方鄉村政府來承擔。2001年5月，國務院頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，我國義務教育管理體制實現了一次較大轉變，即由“分級管理、分級辦學”模式轉變為“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理模式。“以縣為主”的義務教育管理體制一定程度上改變了農村義務教育管理重心過低、投入嚴重不足和農民負擔過重的不良狀況，但仍不能完全地把農村義務教育辦好，主要是受現行財政體制高度集中、縣級財政普遍較弱等因素的限制。

二、日韓義務教育均衡發展的經驗

日本、韓國是世界公認的教育公平程度較高的國家。日本在1966年廢除了全國統一考試制度，從1968年起引入“學區教育”制度。所謂“學區教育”制度，就是學生在升入初、高中時，根據學生的綜合成績和家庭住址就近入學的升學制度[2]。日本實行“學區教育”制度的核心理念就是通過升學制度和課程改革，使更多區域和處境不利的學生能夠接受更好的教育。20世紀80—90年代，日本經濟迅猛發展，世界很多經濟和社會學者都認為均衡的基礎教育和務實的中等職業技術教育是日本經濟快速發展的根本原因。

20世紀六七十年代，韓國的初高中入學考試競爭日趨激烈，嚴重增加了學生家長、家庭的負擔，引起全社會對基礎教育的不滿。為了改變這種教育狀況，韓國政府在1968年開始實行重大變革，取消了初中入學考試錄取制度；并在1974年開始實行高中“平準化教育”改革[2]。“平準化教育”改革的根本理念與具體措施就是高中通過書面推薦材料和區域就近入學等方式招收學生，同時采取措施努力消除了校際間、區域間教育硬件設施和軟件資源的差異，全面提高高中辦學質量。近年來，韓國除了進行考試制度改革外，還制定了諸多特殊扶持政策，比如加大對農村地區的教育投入，擴大高校在農村地區的招生比例，在農村地區建設優質高中等，努力促進教育公平和均衡發展。

日、韓在促進教育公平上都采取了一項重要舉措，就是教師“定期流動制度”。日本的教師定期流動制度始于二戰后初期，全國公立基礎教育學校教師平均每6年流動一次，多數縣的中小學校長3～5年就要換一所學校。韓國規定，每隔2～4年，韓國教師都要在本地城鄉學校之間進行調動換班。日本中小學教師定期流動制度為提高教師素質和工作熱情、合理配置人力資源、均衡學校之間的發展水平、穩定基礎教育質量、實現基礎教育的“公平性”等發揮了巨大的促進作用[3]。

日、韓推行教育公平獲得成功的重要原因是兩國政府都始終給予高度重視、加大投入，多項支援政策向農村和偏僻地區傾斜。值得一提的是，韓國在特色教育、英才教育方面較為成功。針對實行均衡教育政策一段時間后出現的“學生學力‘平準’下降”問題，韓國沒有在全國范圍內全面實行“平準化教育”，而是實行特色、個性化優質教育。

三、我國義務教育均衡發展的對策

1.健全相關法規制度。制定政策時首先應遵循公平原則，其次是保護弱勢群體原則。農村義務教育相對于城市義務教育來講，屬于有失公平和相對弱勢的教育，應從政策的角度進行引導，給予傾斜。需要建立完善的制度包括：第一，改進和完善“以縣為主”的教育管理體制，徹底解決教師工資拖欠、挪用等問題，切實落實國家辦學政策。第二，將“同工同酬”、“同城同酬”制度化。以縣級財政為依托，保障同一個城市教師能夠拿到同樣級別的報酬，做同量的工作能夠拿到相同的報酬。第三，教育財政經費政策向偏遠地區傾斜形成制度化。

2.改“以縣為主”為“以國為主”的均衡投入機制。從早先的“以鄉為主”到現行的“以縣為主”的投入機制，都存在著因縣鄉級政府財力不足而導致的教師工資拖欠、克扣等問題。因此，應明確國家在義務教育投入中的主體地位，建立“以中央和省級政府為主”的分級分類的經費投入機制。另外，均衡投入機制不是城鄉相同投入的機制，而是要向農村學校、薄弱學校傾斜的投入機制。因此，各級教育行政部門應在當地政府統一領導下，會同各有關部門，堅持“扶持遠郊、補助近郊、支持城區”的原則，優先保障推進義務教育均衡發展所需資金。

3.合理布局，創特色學校。隨著中國城市化進程逐步深入，人口越來越多地向市縣城市和鄉鎮集中，城區和鄉鎮中心學校資源嚴重不足。為此，應緊密結合我國城鎮化建設和城鄉統籌發展重大戰略，在布局調整和規劃時按照“幼兒園小學就近、初中進鎮、高中進城”的原則，統籌規劃、合理調整、科學布局城鄉中小學校點。城鄉學校均衡發展并不意味著削弱傳統的重點學校和示范學校去填補拉齊農村薄弱學校，也不意味著實行整齊劃一的辦學模式。“鼓勵學校辦出特色、辦出水平，出名師，育英才”也是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的重要內涵。扶持農村學校、薄弱學校的同時逐漸淡化直到取消重點學校和示范學校，創立特色學校是未來學校發展的必然趨勢。

4.建立教師流動制度。義務教育均衡發展除了經費投入和辦學條件等的均衡之外，最重要的就是教育教學和管理活動的均衡，其實質就是優質師資配置的均衡。義務教育均衡發展需要一支優質均衡的教師隊伍作保障。因此，在進一步完善“縣級統籌”的教師隊伍管理體制，加大農村教師培訓力度，改善農村教師福利待遇，改進“支教”、“特崗教師”和“西部志愿者”等項目的基礎上，現階段最有效的辦法就是學習日本和韓國的經驗，實行教師定期流動制度。

[1]于發友.縣域義務教育均衡發展研究[D].濟南:山東師范大學,2005:23.

[2]李水山.日韓兩國實行教育公平的歷史、理念、政策和改革方向[J].職業技術教育,2008(7):80-85.

[3]汪丞.中日中小學教師流動之比較及啟示[J].比較教育研究,2006(3):33-37.

G522

A

1008-178X（2012） 02-0114-03

2011-12-12

四川省哲學社會科學規劃重點項目（SC09E009）。

陳 亮（1976-），男，四川資中人，西華師范大學教育學院講師，碩士，從事教師教育、課程與教學研究。