國際難民法中不推回原則適用的幾個具體問題

李明奇

（對外經濟貿易大學法學院，北京 100029）

國際難民法中不推回原則適用的幾個具體問題

李明奇

（對外經濟貿易大學法學院，北京 100029）

在國際難民法中，不推回原則意味著，任何國家在面對難民或避難尋求者的時候，都不得以任何方式將其驅逐或送回（“推回”）到其生命或自由可能會受到威脅的領土的邊界。不推回原則不僅僅適用于已經被正式承認為難民的人員，還延伸到了那些還沒有被正式承認為難民的人員。[關鍵詞]難民；不推回原則；習慣國際法

不推回原則是國際難民法中的一項重要原則。在各種國際法文件中，這個原則一般表述為“the principle ofnon-refoulemnet”。作為難民法中的一個基本原則，不推回原則的意思是，任何國家在面對難民或避難尋求者的時候，都不得以任何方式將其驅回到其生命或自由可能會受到威脅的領土的邊界。

一、不推回原則的適用對象

根據1951年《難民地位公約》（以下簡稱“公約”）第一條第一款第二項，“難民”這個詞應適用于“由于1951年1月1日以前發生的事情并因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人。”根據1967年議定書第一條第二款，“難民”一詞是指公約第一條定義范圍內的任何人，但該第一條第一款第二項內“由于1951年1月1日以前發生的事情并……”等字樣和“……由于上述事情”等字樣已經刪除，不推回原則并不局限于那些被正式承認為難民的人。有些人認為，不推回原則只適用那些已經被正式承認為難民的人。根據這個說法，一旦確定一個避難尋求者符合1951年公約第一條第一款第二項的定義，那么難民身份就作為一個國內法問題而被正式授予。其實，這種說法是一個很大的誤解。

1951年公約并沒有將難民定義為一個已經正式被承認具有正當理由畏懼迫害的人，它只是說這個詞應當適用于“具有正當理由畏懼迫害的”任何人。我們也可以這樣理解：該人是否根據東道國的法定程序進行甄別，以及甄別的結果如何，這都是無關緊要的，只要該人符合1951年公約第一條第一款第二項規定的條件，就可以了。總之，承認他的難民身份并不因此使他成為一個難民而是宣布他是一個難民。他不是因為承認而變成一個難民，而是因為他是一個難民而被承認。從1951年公約第三十一條的措辭我們也可以看出，1951年公約的保護機制不僅僅涵蓋了已經被正式承認為難民的人員，而且還延伸到了那些還沒有被正式承認為難民的人。這一條規定：“非法留在避難國的難民（一）締約各國對于直接來自生命或自由受到第一條所指威脅的領土未經許可而進入或逗留于該國領土的難民，不得因該難民的非法入境或逗留而加以刑罰，但以該難民毫不遲延地自行投向當局說明其非法入境或逗留的正當原因者為限。（二）締約各國對上述難民的行動，不得加以除必要以外的限制，此項限制只能于難民在該國的地位正常化或難民獲得另一國入境準許以前適用。締約各國應給予上述難民一個合理的期間以及一切必要的便利，以便獲得另一國入境的許可。”

非法進入并且存在于一個國家領域之內的難民往往沒有被有關國家正式承認為難民。但第三十一條排除了對這些人的懲罰。在筆者看來，對這一條唯一合理的解釋是懲罰不能施加于那些符合公約第一條第一款第二項定義的人身上，而不管他們是否被正式承認。在第三十一條適用的范圍內（不管符合難民定義的人是否被正式承認），同樣的分析必須適用于公約第三十三條第一款。將非法入境者推回會將其置于比施加懲罰更加危險的境地。

二、在什么地方禁止推回

（一）領土

首先應注意的是這個表述并不只是指難民或尋求避難者的本國（不管是國籍國還是先前經常居住的國家），即使在這樣的領域內對迫害的畏懼是申請者請求保護的主要理由時也一樣。1951年難民公約的英語文本在提到“領土”邊界時，“領土”用的是復數，這樣做的意思是禁止將可能面臨危險的有關人員推回到任何領土的邊界，而不管這些領域是不是有關人員的本國。這是一個非常關鍵的細節，從其中我們可以得出一個非常重要的結論。這樣的細節其實也體現了公約制定時起草者們最真實的想法。

其次，必須注意的是使用的措辭是“領土”而不是“國家”。雖然我們平時經常說國家領土之類的，但領土和國家之間畢竟是不能劃等號的。這樣做的含義是個人被送回的那個地方法律地位不是實質性的，相關的問題是它是不是有關人員將面臨危險的一個地方。這也具有更廣闊的含義，因為它意味著不推回原則也將適用于這樣的情況，即難民或避難尋求者在本國之外但處于另一締約國保護之下。例如，有時候一個難民或避難尋求者在另一個國家的使領館尋求庇護或處于另一國家正在執行維和任務的軍隊保護之下。總之，在這樣的情況下，保護國將被禁止將有關人員推回到任何可能面臨風險的領域。

（二）第三國

這個禁止性規定還禁止將一個難民或避難尋求者遷徙到一個第三國，如果在這種情況下他會被從那里送到一個他會面臨危險的領域的話。不過，第三十三條第一款不能被解讀為禁止將他們遷移到一個“安全”國家，即不存在剛才敘述的那種威脅的國家。禁止推回只適用于這樣的領土，即難民或避難尋求者將面臨風險。不過，它要求一個準備遷移難民或避難尋求者的國家先進行評價，看看有關第三國是否真的安全。對第三十三條第一款理解的合理性可以從許多國家獲得支持。首先，在人權法背景下，很清楚的是不推回排除了“間接遷移到……一個第三國”，如果之后有可能將這個人推回到他面臨風險的領域的話。[1]有關國家有義務確保有關人員不會被暴露于這種危險之下。其次，自從1951年之后難民法領域的許多文件都規定一個國家準備遷移一個難民或避難尋求者的話，必須考慮是否存在這樣的可能，即對他后來的遷移會不會將他置于危險境地。這樣，亞非難民原則禁止這樣的措施，即將會導致強迫（一個尋求避難的人）返回或留在一個他或她面臨危險的國家。同樣的，非洲統一組織難民公約也禁止這樣的措施，即讓一個人返回或居留在他或她將面臨危險的國家。第三，從聯合國難民署提供的信息來看，實行安全國家政策的各國已經認為不推回原則需要這樣的政策，即考慮到有關人員將面臨后來被遷移到其他領域的危險，換句話說，難民最初被送到的那個國家的安全必須包括免于后來被推回一個危險的地方。

三、不推回原則的性質

筆者認為，不推回原則不僅僅是一個普通的國際法條款，更是習慣國際法規則。其實在1951年公約制定之前，不推回原則就已經是正在形成中的習慣國際法規則了。例如，在國聯主持下，不推回原則被納入1933年難民公約、1936年關于來自德國的難民地位的臨時協議、1938年關于來自德國難民地位的公約等。到1951年制定公約時，不推回原則的納入并非確立新的規則，而是體現形成中的習慣。[2]隨著1951年公約之后的發展，不推回原則已經成為習慣國際法規則。著名難民法專家古德溫——吉爾（Goodwin-Gill）認為，不推回原則約束所有國家，無需個別同意。在2001年就不推回原則舉行的專家會議上，專家們達成一致意見，認為不推回原則是習慣國際法上的原則，它適用于難民（不論他們是否經過正式認定）和尋求庇護者。[2]

國際法學界普遍認為，判斷一項規則是否為習慣國際法規則，關鍵看它是否符合兩個條件：第一，是否有普遍的國家實踐；第二，各國是否承認它有法律拘束力。有研究人員把第一個要素稱為“物質要素”，第二個則為“心理要素”。[3-4]戰后的實踐表明，不推回原則在這兩方面都是符合的。拿國家實踐來說，根據2003年聯合國難民署執行委員會的結論，共有140多個國家批準了1951年公約或1967年的議定書，這些國家幾乎涵蓋世界上所有的地區。[5]而且，1951年公約對于不推回原則條款不允許保留，這意味著不推回原則已經得到了世界各國普遍的接受。大約90%的聯合國會員國是包含不推回原則的國際法律文件的締約國。即使剩下的大約10%的國家，也沒有任何實踐表明它們反對不推回原則。就第二個要素而言，不推回原則也是達到標準的。在國際層面上，很多文件都承認了不推回原則，比如1966年曼谷宣言、1967年領土庇護宣言、1984年卡塔赫那宣言等，特別是卡塔赫那宣言，宣布不推回原則是國際難民保護的豐碑，這一國際法規則在國際社會上應該得到承認和操作。雖然有些國際法文件并不具有當然的法律拘束力，但相關國家的實踐和這些文件所反映的法律確實支持著不推回原則具有習慣國際法性質的論斷。同時，聯合國大會和聯合國難民署執行委員會對不推回原則的反復強調進一步強化了不推回原則的習慣法性質，比如，1996年聯合國難民署執行委員會認為不推回原則已經獲得了一個較高規范的水平，不僅如此，在執行委員會看來，這個原則是不允許減損的。執行委員會是由利益受到難民問題特別影響的國家代表組成，其會議參加者不限于成員國，所以它做出的決議可以被看作代表了整個國際社會。

在國內層面，有許多國家把不推回原則納入到本國法之中，典型的例子如1951年德國外國人法、1992年澳大利亞外國人法等。據調查，明確在國內法中規定不推回原則或者將1951年公約或1967年議定書納入本國法的國家大約有80個，如果考慮到給與包含不推回原則的其他條約以國內效力，那么這個數字將上升到125個。[2]226

四、結語

不推回原則作為國際難民法中的一項基本原則，在妥當處理東道國和避難尋求者的關系時，發揮著極其重要的作用。東道國出于自己的國際義務，也出于人道主義，不能簡單、粗暴地將避難尋求者拒之門外或將其遣送回致使其遭受威脅的領域，這是一個基本的、目前國際社會能夠達成共識的要求。只不過，這個原則在具體的運用過程中，會有一些細節性的問題需要各國正確把握。

[1]T.I.v.United Kingdom,Application No.43844/98,Decision as toAdmissibility,7 March 2000,[2000]INLR211 at 228.

[2]梁淑英.國際難民法[M].北京:知識產權出版社,2009：221，222.

[3]李秀娟.論國際習慣法在我國的適用及其立法應對[J].中國礦業大學學報:社會科學版,2006(4):56

[4]姜世波.論習慣作為國際法的效力根據——一種法律實證主義的考察[J].山東大學學報:哲學社會科學版,2008(4):59-60.

[5]General Conclusion on International Protection No.95(LIV)-2003.

Several Specific Issues about the Application of the Principle of Non-refoulement in International Refugee Law

LI Ming-qi
(LawSchool ofUniversityofInternational Business and Economics,Beijing100029，China)

The principle of non-refoulement in international refugee lawmeans that no state shall expel or return(“refouler”)a refugee or asylum-seeker in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened.The principle ofnon-refoulement does not onlyapplytothe officiallyrecognized refugees but also applytothose whohave not been formallyrecognized as refugees.

refugee;the principle ofnon-refoulement;customaryinternational law

book=137,ebook=137

D998

A

1008-178X（2012）07-0012-03

2012-01-05

李明奇（1979-），男，河南焦作人，對外經濟貿易大學法學院博士后，從事國際刑法、國際人道法、WTO法研究。