鄉鎮財政資金監管初探

■曹君楓 鄭英瑞

隨著社會主義新農村建設的深入推進和公共財政職能的不斷加強，各級財政用于鄉鎮的資金大幅度增加，鄉鎮作為財政資金管理和政策執行的“終端”環節，資金監管水平的高低直接關系財政政策執行效果，直接關系財政資金的安全、規范和有效。近年來，河北省寧晉縣為加強鄉鎮財政資金監管，推行了“鄉財縣管”改革，為鄉鎮財政資金安全和高效運行發揮了重要保障作用。但是，在對鄉鎮財政資金監管過程中，也發現了一些問題亟待解決。

一、目前鄉鎮財政資金管理現狀

2009年10月，該縣開始對全縣15個鄉鎮（區）實施“鄉財縣管”財政管理方式改革，在堅持財政體制不變、預算管理權不變、資金所有權不變、資金使用權不變、資金審批權不變、債權債務法律主體不變“六不變”的前提下，由縣財政直接管理并監督鄉鎮財政收支。分稅制鄉鎮仍作為一級財政，縣財政部門對其財政支出情況加強審查、指導和監督；統收統支鄉鎮，按縣級預算單位實行報賬制，統一辦理各鄉鎮財政預算內外資金的收付結算。“鄉財縣管”運行兩年多來，成效顯著。

（一）賬戶管理更加規范

過去，有的鄉鎮賬戶“滿天飛”，以個人存折開設銀行賬戶，公款私存問題比較普遍，有的連鄉財政所長自己都不知道有多少賬戶。“鄉財縣管”之后，該縣將鄉鎮銀行賬戶全部清理重設，為每個鄉鎮（區）設立了“基本結算戶”，在“基本結算戶”的基礎上又分設了五個專戶即“經費專戶”、“計生專戶”、“社保專戶”、“糧補專戶”和“村財鄉管專戶”，明確了每個賬戶性質及使用范圍。對單位私自開設的其他賬戶一律視作“小金庫”處理。同時，將鄉鎮財政資金收支全部納入單位統一賬戶管理，防止了私設“小金庫”、坐收坐支和濫收濫支等違法亂紀行為，提高了財政資金的綜合使用效率。

（二）支出管理更加科學

過去，鄉鎮財政支出管理中普遍存在“支出無預算、撥款無指標、用款無計劃”的行為。改革后，縣級財政部門對鄉鎮財政收支實行直接管理，分稅制鄉鎮月初五日內，向“中心”報送資金支出使用計劃，“中心”審查后，將資金撥付鄉鎮財政。月末十日內，鄉鎮財政將使用情況（附票據）報“中心”審核、監督，杜絕了超額度支出問題。統收統支鄉鎮按縣級預算單位實行報賬制，確保了資金開支合理。鄉鎮財政資金監管由以前的事后監督改為現在的事前、事中、事后的全方位、全過程監督，支出控管效果明顯。

（三）鄉鎮干部法律法規意識進一步增強

過去，鄉鎮財政很大程度上是“領導消費型財政”。鄉鎮的“條子”不論符不符合規定、合不合法，一經領導簽字，就給予報銷。實行“鄉財縣管”后，鄉鎮開支都要依據有關法律法規、財務制度，大宗商品、物資購置和工程項目開支要有政府采購及招投標手續，票據要合法的稅票，資金轉賬有限額。對不合規、超范圍的支出，即使領導簽字也不會予以報銷，這些都有效約束了鄉鎮的非正常性開支，進一步增強了鄉鎮干部法律法規意識。

二、鄉鎮財政資金監管中存在的主要問題

（一）鄉鎮本級財政資金監管缺位

1、鄉鎮領導資金監管意識不強。一些鄉鎮領導往往把主要精力放在鄉鎮經濟發展和資金籌集上，而忽略了資金的使用與監管，導致資金監管缺位。

2、鄉鎮財政人員不足，職責不明。鄉鎮財政人員隸屬鄉鎮政府管理，人員少，業務量大，多是一人兼兩個或多個不同崗位，使財政工作受到不同程度牽制，加之鄉鎮財政資金監管沒有具體實施辦法明確相應的職責，使財政監督處于一種游離狀態。

3、“村財鄉管”責任主體不明。目前，該縣“村財鄉管”屬鄉鎮農經站管理，與鄉鎮財政所為同級單位，主管部門為縣農業局。一些撥付到村級的財政專項資金或經費，因沒有明確責任主體，既沒鄉鎮財政的監督，也沒農經站的有效監管。跟蹤監管不到位，或監管出現斷層，增加了財政資金風險。

（二）縣級財政部門對鄉鎮財政資金監管力度不夠

1、“鄉財縣管”未能做到全覆蓋。由于縣鄉鎮財政集中支付中心人員少，而全縣有15個鄉鎮區，工作量可想而知，很多工作只能說從程序上走上了正軌，特別是在對支出的監管上，審核票據只能審核票據的合規性和合法性，對各項業務支出的真實性難以進行核查和有效監督。對鄉鎮財政資金監管無法縱向到底、橫向到邊。

2、賬戶的分散管理使鄉鎮資金監管存在漏洞。因為該縣對分稅制鄉鎮部分專戶，如：社保專戶、村財鄉管專戶等未納入“鄉財縣管”進行實時監控。導致一些資金量大、業務多的鄉鎮年底將其他賬戶結余資金轉入這些賬戶，逃避“鄉財縣管”。而且這些賬戶一般都是專人管理，彼此獨立，互不制約，資金運行的透明度很低，加之沒有嚴格的初審復核，內部難以形成有效監督。管理人員如果不堅持原則，就會形成極大的漏洞。

3、鄉鎮財政資金監控機制不夠合理。對鄉鎮財政資金全面的檢查一般2—3年才能進行一次，時間跨度大，周期長，不能及時發現問題。專項資金的檢查雖然頻繁，但檢查缺少系統性或者只注意某一方面。由于沒有總賬控制，專項檢查一般只查單據和賬戶，不重視對資金的核查。對發現的問題督促落實整改力度不夠，對問題的處理一般都較為寬松，導致財政監督權威性不高。所以每年的檢查雖多，實質效果并不大。

（三）預算管理不規范，預算執行隨意性大

1、預算編制不規范。預算編制不夠全面、精細；收入預算編制沒有全面完整地反映鄉鎮所有收入；政府采購預算只是流于形式；項目預算沒有做好項目支出滾動預算與部門年度預算的銜接工作，預算編制的前瞻性、計劃性較差。

2、預算執行隨意性較大。預算的編制、調整基本上沒有按規定報經鄉鎮人代會批準，鄉鎮財政預算的法律約束形同虛設。在執行預算過程中，基本不按批準的預算執行，預算執行隨意性大。

三、解決問題的對策

（一）完善鄉鎮財政機構，加強隊伍建設

一是根據財政管理科學化、精細化要求，針對鄉鎮大小，合理界定鄉鎮財政人員編制及機構性質。將鄉鎮財政人員人事及工資關系上劃縣局管理，對鄉鎮財政財務人員試行委派制，保證其認真履行職責，敢于堅持原則。二是將熟悉財務知識、綜合素質好的青年干部選拔到鄉鎮財政工作崗位，以適應新時期鄉鎮財政管理工作要求。三是建立健全對鄉鎮財政干部的教育培訓制度。圍繞財政中心工作，按計劃、分類別、分層次，抓好鄉鎮財政干部思想政治教育、財政業務培訓和崗位培訓。

（二）加強制度體系建設，完善信息通報和反饋機制

一是要形成一個統一的關于鄉鎮財政所工作制度體系。明確財政所的職能，核心是確保國家和上級政府財政政策的落實執行，在管事權上著重體現依法理財，對具體工作中的資金支配權則應限制或削減；制度設計要以保證資金安全、依法管理為目的，條規內容要符合業務特點，邏輯性要強，體現職責明確、相互制衡并便于操作；對重要崗位和關鍵環節要有明確的限制措施，對具有監督職能的崗位應給予獨立行使權；建立合理的考評機制，不但要考核績效，更重要的是要強化對制度執行的考核。二是完善縣鄉之間的信息通報和反饋機制。縣級財政要明確鄉鎮財政的具體監管范圍，要量化、細化監管任務和責任。要把上級財政或主管部門下發的項目資金文件、制度辦法、監管重點和具體要求等及時下發、抄送鄉鎮財政，以便其開展監管工作。鄉鎮財政對在監管工作中發現的問題和情況，要建立反饋渠道及時反饋，以利于完善有關政策，規范財政管理。

（三）加強預算管理，嚴格預算執行

一是鄉鎮人大要切實履行依法監督的職責，按法定程序定期審議鄉鎮財政預決算執行情況。二是建立完善的財政資金收支管理制度，逐步實現鄉鎮向單一賬戶制和國庫集中支付過渡。嚴禁隨意調撥資金，要制定初審、復核、稽核、審批的嚴密程序，并對程序的執行定期檢查考核，確保資金安全。

（四）加快信息化建設，建立網絡動態監控機制

借助網絡信息化建設，開發相關軟件，對鄉鎮財政資金的日常運行建立動態監控機制，對大額資金的波動實行預警制。密切注視資金的波動情況，進行分析和研究，發現問題及時采取對策和措施。

（五）理順關系，明確“村財鄉管”責任主體

目前，村級收入大部分來源于財政，且財政部門為《會計法》執法主體，“村財鄉管”工作應納入鄉鎮財政統一管理，從而避免財政資金監管缺位，監督鏈條出現斷層，確保財政資金使用安全。★