我國現階段糧食直補政策研究

周玲霞

(蘇州大學 東吳商學院，江蘇 蘇州215006)

一、我國糧食直補政策的提出

近年來，糧價持續走低，農民收入與其他行業收入差距越來越大，促使農民將資金和精力投向其他效益較高的行業，不少地區出現大量農田被拋荒，農民紛紛外出務工，農業結構調整出現了糧食生產逐漸被“調涼”的局面。《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》中指出:“抓住了種糧農民增收的問題，就抓住了農民增收的重點;調動了農民的種糧積極性，就抓住了糧食生產的根本;保護和提高了主產區的糧食生產能力，就穩住了全國糧食的大局”。基于這種認識，財政部2004年頒布了《實行對種糧農民直接補貼調整糧食風險基金使用范圍的實施意見》，其中提出了三種對種糧農民的直接補貼政策:按糧食種植面積補貼、按農業稅計稅面積補貼和按計稅常產補貼。

二、糧食直補政策的具體實施方式及缺陷

目前，對于糧食直補政策，各省探索了不同的實施方式，總的來說有四種:

(一)按照農民實際售糧數量補貼

農民以市場價格賣出糧食，同時國家按照農民出售的糧食數量給予一定的補貼，也就是所謂的價外補貼。這是一種與糧食產量直接掛鉤的補貼方式。這樣做的好處是:1. 不直接提高糧食價格，避免糧食價格扭曲，保證糧食價格仍然為市場價格，不會破壞由供求形成的價格機制;2. 在增加糧食供應者的收入的同時，不增加糧食需求者的支出，尤其是低收入人群;3. 這種多勞多得型的補貼方式充分調動了農民的生產積極性;4. 增強了國家宏觀調控的能力，國家可以通過對不同糧食種類給予不同量補貼的方式來調節糧食生產結構，鼓勵優質糧食的生產。目前采取這種補貼方式的省份有新疆、河北、浙江、福建、廣西、湖北、貴州和四川等。但是這種糧食補貼政策沖擊了農民傳統的存糧意識，沖擊了糧食流通市場，使得糧食逐漸被收購到政府手里，形成壟斷，國有企業再次回到計劃時期“糧老大”地位，這種壟斷發展到一定程度必然影響農民的利益，不利于市場多元化主體的形成，而能否消除壟斷也是國家糧食流通體制改革成功與否的關鍵。

(二)按農業稅計稅田畝計算糧食直接補貼

這種補貼方式不與當期播種面積和價格掛鉤，發放起來非常方便，農村土地分配30年內不會改變，這樣每年每戶的補貼就比較固定，不需年年測算。目前實施這種補貼方式的省份有江西、吉林、安徽、寧夏和新疆等。如江西省規定:“2004年凡在計稅土地上種植早稻、中稻、晚稻，按實種面積每畝各補10 元。”但是，調研發現這種糧食直補辦法存在以下問題:首先，同按計稅常產進行補貼一樣，由于與當前種植面積無關，從而該補貼的激勵作用大打折扣;其次，許多糧食補貼給了非農民。目前在很多農村地區，尤其是城鄉接合處(特別是城中村)的土地被賣出去辦工廠、搞房地產等，沒有農田、退耕還林的依然領到補貼資金;第三，多產糧的農民卻無相應較多的糧食直補。實行以土地面積為依據向農民發放補貼，與農民當年的糧食生產和銷售不掛鉤，屬“普惠式、大鍋飯、平均主義”的補貼，種種不公平現象導致農民種糧積極性被挫傷，使得農民失去了通過種糧實現增收的動力。

(三)按實際糧食種植面積補貼

這種補貼方式是按照農民實際種糧面積相應地兌付一定的補貼，是間接與糧食的產量掛鉤，而不與價格掛鉤的半掛鉤補貼，而且對農戶獲得的補貼沒有總量限制，種多少補多少。這種方式的好處是:1. 使糧食補貼直接發放到種糧的農民手里;2. 國家能準確地掌握耕地面積;3. 扭轉了糧食生產和糧食種植面積逐漸減少的態勢，對于遏制農村土地拋荒現象非常有效。目前采取這種補貼方式的省市有江西、湖南、江蘇、山東、青海、遼寧、陜西、山西、云南、重慶、上海、天津、北京、廣東等。這種補貼方式相對較好，但對于非農行業直接補貼帶來的收益較低，農戶不會改變家庭生產中農業生產與非農生產的比例，只會在農業生產內部進行資源配置，如將原本拋荒的農田重新播種，這樣糧食播種面積就會提高，但是糧食的單位產量則保持不變甚至下降，從而影響了糧食總產量的增加。

(四)“依據計稅常產”或“按計稅農田和計稅常產各占一定比例”進行補貼

這種補貼方式是將糧食補貼資金分攤，再依據計稅土地面積和計稅常產對農民核定補貼金額。目前采用這種補貼方式的省份主要有甘肅、內蒙古等。這種補貼方式能夠直接增加種糧農民的收入，農民為了提高補貼額度會努力通過良種、科學種田等方式增加糧食產量，初步達到糧補政策的目的，但還存在一定缺陷:首先，由于這種補貼方式與過去的常產有關，因而對當前的激勵效果不顯著，不能改變農戶在當前家庭生產中生產要素的配置。其次，我國農民收入相對較低，當補貼發到農民手上時，農民往往會優先增加自己的消費投入，其次才會考慮增加糧食生產投資，因而這種補貼方式對于提高我國糧食產量不會產生顯著的影響。

三、政策建議

現行的幾種糧食補貼方式幾乎都違背了國家糧補政策的初衷，即增加農民收入，提高糧食產量，實現糧食市場化。為了完善我國糧食補貼政策體系，使糧補資金能真正用到實處，筆者建議應根據當年實際糧食產量來決定補貼數額，補貼數額應該分等級逐步上升，在實際實施過程中要充分考慮氣候等自然因素的影響，根據農戶糧食產量占某地總產量的比例來分配糧補。

這種補貼方式的好處是:1. 與按實際售糧數量進行補貼不同:在激勵農民積極通過科學種田、采用良種等方式多產糧食，提高糧食產量的同時，能避免沖擊農民傳統的存糧意識，同時不影響糧食的市場化和產業化，也避免了國家壟斷的形成。2. 與按農業稅計稅田畝計算糧食直接補貼不同:第一，按當年的糧食產量來分配補貼，能直接激勵農民多種糧，種好糧;第二，由于按糧食產量來補貼，一些撂荒地將得不到補貼，而補貼全部分配給真正需要糧補的種糧農民，這樣避免了糧補資金的浪費;第三，避免了吃“大鍋飯”現象，種得多或者種得好得到的補貼也多，完全是多勞多得。3. 與按實際種糧面積進行補貼不同:首先，這種補貼方式不僅強調了種多得多，還強調了種好也得多，這樣對農民的激勵作用更勝于后者;其次，按當年實際收獲糧食進行補貼增加了農民的收益，這樣可以激勵農民增加農業用地面積，減少非農業用地面積;4. 與“依據計稅常產”或“按計稅農田和計稅常產各占一定比例”進行補貼不同:首先，因為是與當年的產量有關，因而能更有效地激勵農民增加糧食生產。其次，由于補貼數量與糧食產量有關，因而為了得到更多補貼農民會將補貼收入優先用于增加農業投入，以增加產量，提高補貼等級，而不是優先增加消費投入。因此按照農民當年糧食產量進行補貼，在很好地避免現存的其他幾種糧補方式的缺陷的同時也能達到國家糧補政策的目的，對于保護糧農利益，促進農民的增產增收，倒逼糧食流通體制改革、穩定民心等都意義重大，影響深遠。

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