新疆烏珠牛錄村社會保障體系建設的調研報告

姜 曄 紀 陽

(1. 中央民族大學 經濟學院，北京100081;2. 太平養老保險股份有限公司北京分公司，北京100082)

筆者在對新疆伊犁州察布查爾縣愛新含里鎮烏珠牛錄村調研過程中，著重從醫療衛生、養老、殘疾人福利及抗震安居工程等方面了解其社會福利與保障的現狀和發展情況。通過分析調研結果，烏珠牛錄村的社會保障體系主要呈現以下特點:醫療衛生制度的變革與國家各時期的政策基本相一致，新農合制度迅速地得到推廣和普及;老年人福利和保障在政府引導和其傳統習俗的共同作用下日趨完善，老年人的各類活動機構逐步健全;殘疾人教育、就業和社會保障的工作呈現出加快發展的良好勢頭;抗震安居工程能夠及時妥善有序地開展。雖然各項福利措施日趨完善，但仍存在一些問題和矛盾。本文有針對性地提出加快村域社會保障體系建設的建議，為我國社會主義新農村建設工作提供參考。

一、烏珠牛錄村社會保障體系建設的基本情況

(一)醫療衛生

建國后，烏珠牛錄村由于缺乏資金等原因一直沒有村級衛生院，與愛新舍里鎮其他三個村共用愛新舍里鎮中心衛生院。愛新舍里鎮中心衛生院始建于1956年，為滿足村民就醫需求，察布查爾錫伯自治縣政府在財政資金困難的情況下，自籌配套資金132.33 萬元，在2009年10月初，建成建筑面積為1200 平方米的高標準鄉鎮衛生院，并購置了血球儀、半自動生化儀、麻醉機、手術床、無影燈等醫療設備以及醫院垃圾處理等附屬設施，改善了醫院工作人員的工作環境和患者的就醫條件。

1. 醫療制度

(1)合作醫療

2002年10月《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》出臺后，烏珠牛錄村的新型農村合作醫療基金的籌集標準為每人每年160 元，其中:中央財政補助60 元;自治區財政補助60 元;縣財政補助10 元;農民自繳30 元。截至2009年底，烏珠牛錄村新型農村合作醫療參合率達到99%以上。沒有參合的人員，部分是因為戶口在烏珠牛錄村，而本人長期居住在外地，還有部分是因為其他原因，不愿意參保。

(2)城鄉二次醫療救助

2007年，烏珠牛錄村開始實行城鄉二次醫療救助政策。其資金審批發放程序是:村民本人遞交申請，經烏珠牛錄村村委會、愛新舍里鎮、察布查爾縣民政局三級審查，民政局審批簽字后報縣財政局審核后將救助金轉入愛新舍里鎮賬戶，愛新舍里鎮再進行社會化發放。目前，烏珠牛錄村城鄉醫療救助工作穩步推進，僅2009年對經新農合、居民醫保報銷后仍有困難的人員給予二次醫療救助的村民達26 人，累計發放資金43974.2 元。二次醫療救助初步緩解了群眾看病難、看病貴的問題。

2. 計劃生育

烏珠牛錄村對具備《農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度》中規定的扶助條件的村民實行的獎勵標準是:對初婚或再婚家庭給予一次性3000 元的獎勵金，對喪偶家庭給予一次性3000 元的扶助金，對離婚家庭給予一次性1500 元的扶助金。此外，在烏珠牛錄村，對于本人和父母均為農業戶口、所在家庭按規定已領取《光榮證》的高考考生也有一定的優惠政策。

(二)養老制度

改革開放以來，烏珠牛錄村的養老制度從無到有，不斷完善，始終緊密結合新疆改革發展穩定的實際與經濟發展水平相適應。烏珠牛錄村老年人口總數為289 人，占全村人口總數的9.5%，已經成為人口老齡化村，這對烏珠牛錄村老齡工作提出了新的更高的要求，同時，人口老齡化趨勢的加快也給農村的經濟社會發展帶來一系列深刻影響，這種影響將隨著人口老齡化的繼續發展而加劇。烏珠牛錄村從2010年起全面實施新型農村社會養老保險制度，擴大醫療服務覆蓋面和提高其可及性，以及城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療的籌資水平和政府補助標準，逐步擴大參保覆蓋面。每位參保人員可得到30 元/年的補貼和55 元/月的基礎養老金。

(三)殘疾人福利制度

烏珠牛錄村的殘疾人總數為81 人，其中具有殘疾人證的人數為72 人。烏珠牛錄村殘聯逐步實行《察布查爾縣殘疾人優惠政策》，其中涉及到農村殘疾人的優惠政策具有較強的針對性和可行性。例如在2010年3月，烏珠牛錄村根據愛新舍里鎮下發的文件《關于愛新舍里鎮減免殘疾人農業水費的函》，本著關心和照顧貧困殘疾人的生活，有效減輕其生活負擔的原則，同意45 名符合減免條件的殘疾人分得農地共計152.5 畝，并獲現金補貼3500 元。

(四)抗震安居工程

2004年，烏珠牛錄村實施了“扶貧抗震安居”工程。隨著工程的逐步推進，農民居住條件也明顯改善。從2007 和2008年統計數據看，全村新建抗震安居房45 幢，發放補助資金22.5 萬元;完成自建新居舍25 幢、3875 平方米，烏珠牛錄村人均占有住房面積已達到18 平方米。截至2009年底，抗震安居房已經累計達到245 座，農戶有磚混結構房屋達到85%以上，烏珠牛錄村人均占有住房面積已經達到30 平方米。

2010年烏珠牛錄村遭受自然災害，災后重建情況良好。對于受災村民，房屋重建間數不少于倒塌間數，且重建面積要多于倒塌面積至少10 平方米，最多達50 平方米。2010年初至今，烏珠牛錄村新建的抗震安居房有23戶。

目前，烏珠牛錄村正以建設經濟繁榮、規劃合理、設施配套、交通便利、環境優美村莊為總體目標，加快促進新農村建設。

二、烏珠牛錄村社會保障體系建設中存在的問題

從烏珠牛錄村的醫療衛生、養老、殘疾人福利以及救災救濟等方面的調查情況來看，其社會福利與保障制度正在逐漸從不完善、不健全的初期發展階段向成熟穩定期過渡。但與此同時，村內的公共設施較為薄弱，市場體系不健全，農業面臨著自然風險和市場風險。

(一)農村養老保障基本制度尚不完善

當前，相當一部分村民對農村社會養老保險、合作醫療以及農村最低生活保障等知識并不了解。尤其在缺乏全國性基礎制度的農村社會養老保險方面，存在更多問題。據烏珠牛錄村村委會反映，20 世紀90年代，按照國家民政部1992年頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案》以及本地區實施辦法，開展了以個人繳費為主，集體補助為輔的“老農保”，先后經歷了試點、逐步推進、全面鋪開和清理整頓階段，而目前這項工作處于停滯狀態。對于新型農村社會養老保險，還缺少一個全國性的指導意見。雖然烏珠牛錄村漸漸探索開展新農保制度，制定了相應的實施辦法，但在繳費標準、政府補助、保障方式和保障水平等方面做法欠妥，與一些發展程度較快的農村地區相比差別較大。烏珠牛錄村村民總體收入比較低，個人養老能力較差，老人對家庭的依賴正在顯著增加，但是由于本地區經濟基礎薄弱，自治區養老方面財政投入不足，導致農民參保能力有限。此外，烏珠牛錄村的小富即安觀念始終影響人們的積極性、創造性和進取心，最終會導致農民收入增長緩慢、家庭養老能力弱化和農民參保率下降。

(二)農村低保問題突出

盡管隨著五保供養標準的進一步提高，五保對象的生活得到改善，但從愛新舍里鎮勞動保障所了解到烏珠牛錄村的五保工作仍存在一系列問題:一是低保對象家庭收入核實難，動態管理難度大。村民家庭收入的核實工作非常困難，尤其是隱性收入的核實更是難以入手。在入戶調查中，有相當一部分居民不能如實提供實際、隱性收入情況，給審批工作和補差標準的確定帶來困難。二是從財政轉移支付資金中安排的農村五保供養經費明顯不足，很多地區的各級財政對農村社會保障的投入較少，而且由于縣級財政困難，缺少開展農村社會保障工作的資金。烏珠牛錄村集體經濟來源相當有限，社會保障體系建設中要求集體負擔的部分很難落實。三是由于管理體制的原因，五保供養經費在鄉鎮一級大都由財政所或農經站發放，被擠占挪用的現象比較普遍;四是農村五保“應保未保”問題比較突出。

(三)殘疾人事業困難諸多

盡管烏珠牛錄村殘聯對當地殘疾人教育、就業和社會保障的工作做出很大努力，并取得一定實效，但是，與廣大殘疾群眾的迫切愿望之間仍然存在很大差距，殘疾人教育、就業和社會保障工作還面臨著許多困難和問題。一是殘疾人入學率和教育水平還很低;二是受金融危機影響，殘疾人面臨著更為嚴峻的就業形勢，殘疾人技能水平低和創業能力差的矛盾仍很突出，就業服務能力和水平亟待提高;三是殘疾人參加城鄉社會保險率不高，參保困難問題比較普遍，社會救助水平低，特殊保障需求難以有效滿足。

(四)就業形勢嚴峻

就業和社會保障是緊密相連的，就業問題解決不好，直接影響社會保障的水平和質量。十一五期間，隨著城市化進程的加快，烏珠牛錄村周邊的土地逐年減少，現有的土地已不能容納更多的新增勞動力就業。而且現有的鄉辦、村辦企業大都成立于20 世紀70年代末80年代初，設備陳舊，產品落后，基本上處于勉強維持狀態，已無吸納勞動力的能力。而且不少企業減員，造成勞動力回流。回流勞動力絕大多數年齡偏大，文化素質和技能水平偏低，參與市場競爭的能力差，更加大了就業難度。部分人員擇業好高騖遠，不愿從事苦、臟、累的職業。所有這些，都使得烏珠牛錄村的農村富余勞動力逐年增多，從而增加了農村社會保障的壓力。

(五)抗震安居工程建設水平有待提高

近幾年烏珠牛錄村抗震安居工程建設存在以下問題:一是上級補助資金不能及時到位，對農民自覺建抗震安居房的促進作用不大;二是村委會自身資金匱乏，無法更多幫助農民規范建房;三是專業技術人員少，對質量檢查驗收工作有一定的困難;四是由于交通不便，偏遠地區不能及時統計上報數據。

三、加快烏珠牛錄村社會保障體系建設的建議

(一)加快烏珠牛錄村社會保險體系建設

第一，繼續深化養老保險制度改革。烏珠牛錄村應探索建立新型農村養老保險制度，通過發揮農保養老的作用，最終減少農村低保人數。在繳費方式上，可設計多種方式供農民選擇，如按月按年繳費，一次性繳費，或豐年多繳、欠年少繳、災年不繳等。對在城市化建設中因失去工作和土地、繳納保險確有困難的農民，可通過各級財政部門給予一定的經濟補助和補償，使其能夠入保，且投保基數能夠達到養老的標準。

第二，擴大農民可參加保險的范圍。在擴大農村社會養老保險范圍的同時，烏珠牛錄村應視具體情況允許村、隊集體或個人參加商業保險。同時，烏珠牛錄村農村信用合作社等金融機構要建立個人賬戶，按個人賬戶儲備積累的總額確定保障基金的發放標準，讓農民既有安全感，又有自豪感。

第三，積極完善新型農村合作醫療制度。按照“大病統籌，兼顧門診”的原則，逐步擴大慢性病補償種類，提高慢性病門診治療報銷標準;適當提高計劃生育家庭獎勵扶持金、農村獨生子女死亡、殘疾家庭成員住院費報銷比例;取消特殊群體(五保戶、特困戶、優撫對象)在各類定點醫療機構的住院門檻費。堅持自愿原則，逐步建立以農民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制和以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度。

(二)加快烏珠牛錄村社會救助體系建設

第一，完善最低生活保障制度。要注重推行分類施保，并將低保制度與教育、醫療、住房、司法等專項救助制度和促進就業的政策相結合，使生活困難的村民得到更多的政策保障和社會援助。應拓寬農村低保覆蓋面，重點保障孤老殘幼、貧困家庭、貧困人口基本生活。對低保對象而言，應保證有進有出，進一步完善低保評議、動態管理和信訪督察制度，真正做到動態管理下的應保盡保、應退盡退。另外，在各級財政允許的情況下，應繼續提高最低保障標準，擴大低保范圍，使特困戶也能解決養老問題。

第二，完善教育救助制度。應適當提高農村貧困家庭寄宿生生活費補助標準，繼續落實保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育和中等職業學校國家獎學金、助學金制度。

第三，擴大就業渠道。應強化就業援助制度，開展多層次的就業職能培訓，實施創業稅費減免，擴大小額擔保貸款，大力推進就業再就業工作。與此同時，要正確處理發展經濟與擴大就業的關系，在優化產業結構中擴大就業，在深化改革中擴大就業，實現發展經濟與擴大就業的良性互動，實現全區再就業工作的新突破。尤其要充分利用鼓勵發展服務業的優惠政策，大力發展第三產業，逐步建立和發展幼兒園、養老院、保安、保潔和以新農村建設為基礎的新型物業管理等公益性組織。建立特困人員彈性就業機制，創造更多的就業機會，最大限度地做好農村勞動力的就業安置工作，為農村社會保障工作減輕負擔。

第四，完善法律援助制度。還應健全法律援助機構，對經濟困難的低保對象、優撫對象、殘疾人、老年人、未成年人在法律咨詢、代理、刑事辯護等方面提供無償咨詢、適當免費的法律服務。而且，有必要完善困難群體的社會救助機制。例如建立健全臨時救助制度，幫助群眾解決突發性、暫時性困難，并加強對流浪未成年人的救助。

(三)加快烏珠牛錄村社會福利體系建設

第一，健全社會福利發展機制。應把社會福利作為一項全民化的工程，積極發動社會力量參與社會福利事業，逐步形成政府主導、民政部門具體牽頭、相關部門協作配合、民間組織積極參與、市場化福利服務供給，覆蓋全體村民、惠及外來人員的新格局。

第二，努力提高機構福利服務水平。應加大公共福利設施投入，加快綜合性社會福利院、老年福利院、農村敬老院、兒童福利院等基礎設施建設，切實提高保障和服務能力。

第三，完善公共福利制度建設。一是健全殘疾人福利政策，落實殘疾人優惠待遇。二是加快抗震安居工程和農村廉租住房建設，逐步解決烏珠牛錄村貧困戶、低保戶住房問題。

(四)建立社會保障體系的資金保障機制

第一，推進農村社會保障資金的穩定機制。應盡快建立農村社會保障資金的穩定機制。擴大土地出讓金用于農村社會保障的比重，探索建立農村土地承包經營權和住宅的質押、流轉換保障、換救助的機制。

第二，縮小城鄉間社會保障水平的差距。建立和完善農村社會保障制度，提高農村社會保障水平，逐步縮小城鄉差距，關鍵是政府要增加農村社會保障投入。應加快公共財政改革步伐，將建立新型農村社會養老保險制度作為投入的重點，逐步提高社會保障支出在財政總支出中的比重。此外，在重點推動新型農村社會養老保險的同時，視財力狀況逐步提高農村最低生活保障、新農合、農村五保供養、農村社會福利事業的保障水平。

第三，拓展農村社會保障資金來源的渠道。烏珠牛錄村農村社會保障資金的來源應由三部分構成:一是農村居民個人的繳費。將農民個人的繳費與將來享受的社會保障聯系起來，使農民產生自我保障意識。二是集體資助。即從發展烏珠牛錄村集體企業所創造的積累中拿出一定比例用于農村社會保障。三是財政撥款。各級財政應從農業稅收中返還一定比例用于農村社會保障，取之于民，用之于民。同時，要大力發展區域經濟，增強烏珠牛錄村經濟實力，努力提高農村社會保障水平。

［1］《察布查爾錫伯自治縣概況》編寫組. 新疆察布查爾錫伯自治縣概況［M］.北京:民族出版社，2009.

［2］察布查爾錫伯自治縣史志編纂委員會. 察布查爾錫伯自治縣縣志［M］. 烏魯木齊:新疆人民出版社，2007.