政府職能的需求與供給研究——以西雙版納傣族自治州政府為例

馬 軍

（西南林業大學 人文社會科學系，云南 昆明650224）

政府職能的研究，既是個古老的話題又是個恒新的熱點。在我國正步入社會體制轉軌的的今天，對政府職能的需求與供給做更深入一步的研究，有助于我們準確地理解和把握在新時期條件下政府職能的界定、配置和發展趨勢。尤其對經濟社會發展相對落后的民族自治地方來說，弄清并領會透徹政府職能轉變和發展的目標、原則，科學掌握好政府職能配置的度，更有著特殊的現實意義。

一、現階段我國政府職能

政府職能是指政府根據社會發展需要而應履行的職責及其所應起的作用與能力。政府職能是隨著經濟、政治、文化、科學和社會的發展變化而發展變化的。它規定著政府組織機構、政府權力、政府利益和政府管理的實際運行。[1]政府職能可概括為三項：政治職能、社會職能、經濟職能。政治職能表現在維護國家主權、領土完整、國防和公共安全；社會職能一般包括屬于政府管轄的社會公共事務，如公共教育、消防、交通管制、醫療、社會保障、貧困救濟、自然資源和環境保護等；經濟職能是從社會職能中逐漸分化出來的獨立職能，大致包括：（1）制定經濟規范與維持市場秩序；（2）保持宏觀經濟的穩定性；（3）提供基礎服務；（4）培育市場體系，保證市場有序進行；（5）進行收入再分配，實現社會公平目標[2]。以上三種職能并非截然分離，而是相互融合。

政府職能隨著社會需求的發展而不斷變遷，一方面其職能結構的重心出現轉移，由傳統政治職能轉向現代工業社會的社會管理職能和后工業社會的社會服務職能；另一方面，政府職能結構中各職能的內涵發生或多或少的變動。這是為適應不同時期社會環境對政府行為方向和基本任務重心的不同要求而做出的整體性結構調整[3]。

進入21世紀，為適應新的歷史形勢，對于現階段我國政府的主要職能，溫家寶總理指出：“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，是社會主義市場經濟條件下政府的四項主要職能”。“非典疫情的發生和蔓延，給我們的一個重要啟示，就是要在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務職能。”[4]

四項政府職能的具體要求是：

1.經濟調節。就是對社會總需求和總供給進行總量調控，并促進經濟結構調整和優化，保持經濟持續快速協調健康發展。經濟調節不同于經濟管理，政府職能要從對經濟的直接干預跳出來，變為對經濟的宏觀調節。

2.市場監管。就是依法對市場主體及其行為進行監督和管理，維護公平競爭的市場秩序，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。要保證市場有一個公平公正的競爭環境，不能有假冒偽劣，不能傷害群眾利益。

3.社會管理。就是通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。

4.公共服務。就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業。發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府。

前兩項任務是政府極為重要的職責，但卻是政府最為薄弱的環節。后兩項涉及社會服務，這是政府職能體系中非常重要的任務。“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”[5]

胡錦濤《十七大報告》指出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。2008年2月，胡錦濤在中共中央政治局第四次集體學習時強調，建設服務型政府。

建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。要優化政府組織結構，加強公共服務部門建設，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，完善公共服務監管體系，加快法治政府建設，全面推進依法行政，依法規范政府職能和行政行為。要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，發揮公益類事業單位提供公共服務的重要作用，支持社會組織參與公共服務和社會管理，形成公共服務供給的社會和市場參與機制。要完善公共財政體系，調整財政收支結構，擴大公共服務覆蓋范圍，把更多財政資金投向公共服務領域，把更多公共資源投向公共服務薄弱的農村、基層、欠發達地區和困難群眾，增強基層政府提供公共服務的能力。要創新社會管理體制，努力實現管理與服務有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務。要全面加強公務員隊伍思想建設、作風建設、能力建設，加強公務員制度建設，不斷提高公務員為人民服務的能力和水平[6]。

由此可見，服務型政府已成為我國政府職能的轉變趨勢。經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務是我國服務型政府的四項職能。

二、民族自治地方政府職能

自治區、自治州、自治縣是我國民族自治地方的自治機關，《民族區域自治法》第四條：民族自治地方的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法和本法以及其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方的實際情況貫徹執行國家的法律、政策。

根據我國《憲法》第一百零七條規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。”

民族自治地方的自治機關行使地方國家機關的職權，也在政府職能的構成上與其它國家機關相一致，同樣具備經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的四項主要職能。但民族地區自治機關在行使以上職能時，必須要充分考慮該地區的現實背景，即民族因素、貧困因素和邊疆因素。民族因素一方面體現在民族關系復雜，呈大雜居小聚居分布狀態，另一方面體現在民族地區有鮮明的民族文化和民族意識，民族發展問題是民族問題的核心；貧困因素主要表現為少數民族地區與漢族地區的貧困差距增大、城鄉差別加大；邊疆因素是指我國的民族地區大多處于邊疆地區，邊疆地區穩定的重要前提是經濟的發展。這三大因素造成民族地區的經濟發展差距（地區人均GDP發展、城鄉收入、城鄉公共服務發展差距）、人類發展差距（生活水平、生活質量差距）、社會發展差距（教育、信息、技術、醫療衛生、交通運輸、體制、觀念、生態環境等的差距）。改革開放以來，民族地區雖然大力發展經濟建設，但由于經濟發展的資源路徑依賴以及普遍的社會發展程度較低和自然條件的限制，導致民族聚居地區與內地漢族聚居地區以及全國人均GDP的相對差距急劇擴大[7]。

考慮到以上特殊情況，在進行民族地區政府職能的定位時，除了以“服務型”政府作為轉變和發展的目標以外，還要注意到民族地區正處在經濟發展的“趕超階段”，不可能只靠市場自發作用完成資本積累；產業結構的調整困難，優化經濟結構，促進資源的合理配置能力不夠；各種市場主體和各種要素市場建設落后，市場發育程度低，市場經濟秩序規范和監管能力不足等。簡而言之，民族地區的市場經濟發展仍然處于較低的水平。此外，市場本身也存在著“市場失靈”的缺陷，不能完全有效地完成資源配置。所以，民族地區政府應適當強化經濟職能，并且要把經濟職能作為政府職能配置的第一需要來看待。

《民族區域自治法》規定：“實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則……民族自治地方必須發揚自力更生、艱苦奮斗精神，努力發展本地方的社會主義建設事業，為國家建設作出貢獻；國家根據國民經濟和社會發展計劃，努力幫助民族自治地方加速經濟和文化的發展。”第六條又規定：“民族自治地方的自治機關領導各族人民集中力量進行社會主義現代化建設。民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟、文化建設事業的發展。民族自治地方的自治機關在國家計劃的指導下，從實際出發，不斷提高勞動生產率和經濟效益，發展社會生產力，逐步提高各民族的物質生活水平。”這些規定都反映出“《民族區域自治法》的基本的法律精神應該是解放和發展民族地區生產力，實現真正的民族平等和各民族共同繁榮”，而“解放和發展民族地區生產力”也是“《民族區域自治法》的根本職能”[8]因此，對于民族自治地區而言，大力發展經濟建設，把經濟職能作為政府職能配置的第一需要符合我國國情，是實現“各民族平等、團結和共同繁榮的”重要保障。

三、西雙版納傣族自治州政府職能配置設想

“西雙版納自治州州位于云南省最南端，國土面積19124.5平方公里，山區占95%，壩區僅占5%。自治州成立于1953年1月23日，是云南省8個少數民族自治州中成立最早的自治州。轄一市兩縣（景洪市、勐海縣、勐臘縣，三縣市均屬云南8個州市的邊境縣）、三區（西雙版納旅游度假區、磨憨經濟開發區、景洪工業園區）。有31個鄉鎮和1個街道辦事處，220個村委會，2221個村民小組。轄區內駐有省屬1個農墾分局、10個農場和6個中央、省屬科研單位。2008年末全州總人口為107萬人”[9]。西雙版納的基本州情可概括為：自然資源富集，民族風情濃郁，區位條件優越，制約發展因素較多。

1.以生物多樣性為特點的自然資源富集。西雙版納是國家級生態示范區、風景名勝區和聯合國世界生物多樣性保護圈成員，素有“動植物王國”、“物種基因庫”和“北回歸線上的綠寶石”等美譽，熱帶溝谷雨林為全國獨有。“全州屬亞熱帶季風氣候，高溫多雨，干濕兩季分明，年降雨量 1138—2413毫米、年日照時數1800—2400個小時、年平均氣溫18—22℃ 。熱帶、亞熱帶的光熱水土造就了西雙版納豐富的生物多樣性。在這片僅占全國五百分之一的國土上，有植物種類5000多種，占全國的六分之一；動物種類2000多種，占全國的四分之一。全州森林覆蓋率為 78.3%，建有國家級自然保護區 402萬畝。西雙版納是全國第二大天然橡膠生產基地，現有膠園365萬畝；是大葉種茶的原生地、普洱茶的故鄉，有古老的野生茶樹群落和1700年樹齡的野生茶樹，有普洱茶六大古茶山和8萬多畝上百年栽培型古茶園”[10]。

2.以純樸自然為特色的西雙版納，民族風情濃郁。“世居著傣、漢、哈尼、拉祜、彝、布朗、基諾、瑤等13種民族及尚未識別族群的克木人、老品人、八甲人。全州少數民族人口占75.2%；傣族有30.27萬人，占34%；1979年我國最后確認的民族——基諾族聚居于西雙版納，有2.02萬人。西雙版納各民族文化源遠流長、豐富多彩，傣醫藥是全國四大民族醫藥之一，傣族貝葉文化是云南省主要少數民族文化，南傳上座部佛教文化在全國最具代表性。傣族潑水節、基諾族大鼓舞、布朗族彈唱、普洱茶傳統制作工藝等 10個項目被列入國家非物質文化遺產名錄”[11]。

3.以毗鄰東南亞為特征的區位條件優越。“西雙版納與老撾、緬甸接壤，毗鄰泰國，全州國境線長966.3公里，占云南省邊境線近四分之一；有4個國家一類口岸，占云南省近三分之一。一江連六國（中、緬、 老、泰、柬、越）的瀾滄江·湄公河從西雙版納出境，上湄公河航道是國家5級航道，中、緬、老、泰四國可常年通航250噸的客貨輪；昆（明）曼（谷）國際大通道也從西雙版納出境；西雙版納國際機場現已開通23條國內航線和泰國曼谷、清邁的國際航線”[12]。

4.以社會發育程度不高為特征的制約發展因素較多。西雙版納集邊疆、民族、山區、貧困四位一體，山區、半山區占總面積的 95%，是典型的農業州。由于文化教育、環境條件和發展基礎的差異，以及歷史和現實的多種原因，使縣市之間、城鄉之間、山壩區之間、各民族之間經濟發展不平衡的狀況較為突出。全州人均受教育年限只有6.2年，低于全國全省平均水平；有8個由原始社會末期直接跨入社會主義社會的民族，其中有兩個人口較少民族（基諾族、布朗族）；加之地處邊疆，遠離中心城市，很多資源優勢還未轉化為經濟優勢。

經過對自治州州情的分析，其政府職能的配置一方面要向“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”轉變，另一方面，要適當強化“經濟調節、市場監管”的經濟職能，爭取盡快發展經濟建設，縮小與漢族聚居地區的差距，實現民族平等和共同繁榮。根據《憲法》與《民族區域自治法》，《西雙版納傣族自治州自治條例》（以下簡稱《條例》）結合自治州的政治、經濟、文化的特點，在“第六條”中規定：“自治州的自治機關要充分發揮自治州位于熱帶北緣，有大片原始森林和豐富的動物、植物資源，具有發展熱帶、亞熱帶作物和旅游事業的優勢，在保護生態平衡的前提下，依靠科學技術，大力發展壩區經濟，加速山區、邊沿地區的開發和建設，大力發展商品經濟，提高社會生產力，逐步提高各民族人民的物質和文化生活水平。”在《條例》修改稿（待審）中則調整為“自治州的自治機關發展社會主義市場經濟，制定自治州經濟建設和社會發展的方針、政策，充分發揮熱帶亞熱帶資源優勢、人文資源優勢和區位優勢，依靠科學技術，加速山區的開發和建設，大力發展商品經濟，逐步提高各族人民的物質生活水平。”

實踐證明，由于結合了地區特點，并且充分發揮了政府經濟職能，西雙版納自治州的經濟建設取得了巨大的成績。2008年自治州實現生產總值122.8億元，增長10.1%，連續5年增長10%以上；財政總收入15.06億元，增長49.1%，地方財政收入9.5億元，增長49.4%，地方財政支出29.86億元，增長37.6%；全社會固定資產投資66.76億元，實現了預期目標；社會消費品零售總額34.89億元，增長19.9%；城鎮居民人均可支配收入11021元，增長13.5%；農民人均純收入3213元，增長17.8%。（《西雙版納傣族自治州政府2009年工作報告（摘要）》）與建州初期相比，全州生產總值增加668倍，地方財政收入增加1157倍。2008年，全州糧食總產量33.4萬噸，是1978年的1.5倍；工業總產值45.7億元，是1978年的117倍，增速位居全省第一，提前三年實現了“十一五”規劃目標。

在政府職能轉變的大背景下，繼續加強經濟調節和市場監管是自治州各級政府工作的重點。

《關于印發西雙版納州人民政府工作規則的通知》（西政發〔2005〕41號）明確指出：

州政府和各部門要加快政府職能轉變，全面履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。

健全宏觀調控體系，主要運用經濟、法律手段和必要的行政手段，引導和調控經濟運行，調整和優化經濟結構，發展對外經濟貿易和區域經濟合作，實現經濟增長、增加就業、穩定物價。

加強市場監管，創造公平和可預見的法律環境，完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系，建立健全社會信用體系，實行信用監督和失信懲戒制度，整頓和規范市場秩序，建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。

經濟調節不同于經濟管理，政府職能要從對經濟的直接干預跳出來，變為對經濟的宏觀調節。其方式“要做到從以前的行政調節為主向行政調節、法律調節和市場調節并重的轉變；經濟調節的內容要把以前重國有經濟、集體經濟向多種經濟成分轉變；經濟調節的目標價值要由以前只關心經濟數量增長向關注質量、數量和效益增長的轉變”[13]。

行政調節方面，政府要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，以加快所有制結構調整為重點，推進國有企業改革，繼續深化非公有制經濟發展的改革，健全政府職責體系。但在實施過程中，政府要合理界定行為邊界，要下放部分權力和部分職能，加強自己的管理定位。以深化財稅、金融和投資體制改革為重點，并行使《憲法》所規定的“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權”（第一百一十七條），形成有利于落實科學發展觀的宏觀調控體系。

法律調節方面，要嚴格依法行政，規范行政權力，完善監督制度，堅持用制度管權、管事、管人，將行政調節的部分權力向法律制度轉移，以法律來規范經濟活動，并“根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策”（《憲法》第一百一十五條）。

市場調節方面，要大力培育市場，以發展生產要素市場為重點，進一步完善現代市場體系。充分發揮市場自動促進資源配置、促進生產效率提高和技術創新、促進積累、促進經濟持續、有效增長的積極作用，與政府的有限干預形成互補。

市場監管是根據國家的法律、法規，規范市場交易行為，維護市場交易秩序，制止和查處損害國家、社會公共利益以及其它經營者、消費者合法權益的違法違章行為。“市場監管不僅要在市場的制度、政策和秩序建設上下功夫，而且要在市場環境建設的基礎上加大市場組織的建設，培育市場主體和建設要素市場”[14]。

總之，自治州各級政府要在遵守國家《憲法》和《民族區域自治法》的前提下，根據本地區的特點，充分應用好國家法律賦予民族自治地區的權力，把各項政策用好、用足、用到位。在政府職能定位上既要體現一般地方政府的職能領域和范圍，也要明確民族自治地方政府特有的職能內容和要求；在職能定位原則上堅持開放性和市場化，突出“經濟調節”和“市場監管”；在職能模式的選擇上以“服務型政府”為目標，充分發揮政府在自治地方經濟社會建設中的主導作用。同時結合自治州州情，合理劃分和優化自治州各級政府的各種職能部門，在科學設置和分工的基礎上，提高組織隊伍人員的素質，準確把握政府職能需求與供給的度，努力避免強調民族自治地方政府經濟職的同時，又弱化了民族自治地方政府的政治職能和社會職能，實現民族地區的科學發展。

[1]喬耀章.政府理論[M].蘇州：2000：245.

[2]李齊云.政府經濟學[M].北京：經濟科學出版社，2003：40－44.

[3]施雪華.政府權限論[M].杭州：浙江人民出版社，1998：271.

[4]溫家寶.深化行政管理體制改革 加快實現政府管理創新[N].人民日報,2003－09－16.

[5]溫家寶總理眼中的政府職能與服務型政府建設.國務院法制辦公室.http://www.chinalaw.gov.cn/article/ztzl/lfzt/xz xkf/200407/20040700030180.shtml

[6]胡錦濤.扎實推進服務型政府建設.提高為人民服務能力和水平[N].人民日報，2008－02－24.

[7]溫軍.民族與發展——新的現代化追趕戰略[M].北京：清華大學出版社，2004：11、154.

[8]馬俊毅.論《民族區域自治法》的根本職能[J].南寧：廣西民族學院學報，2003，（9）：108－111.

[9][10][11][12]西雙版納網-西雙版納概況http://www.bn888.com/bngk/

[13][14]納麒，張勁松.論我國民族地區縣級政府職能配置[J].昆明：思想戰線，2004，（6）：1-5.