檔案相關人權益保護機制的研究

禇亞玲

（湖北工業大學檔案館，湖北 武漢430068）

檔案相關人是指檔案在編撰形成、保存流轉、服務利用以及處分銷毀過程中涉及到的檔案作者、內容關系人、所有人、保管人、使用人等，他們是在檔案利用活動形成的法律關系中享受權利和承擔義務的具體的法人和自然人。［1］在信息社會中，檔案工作子系統與外部社會諸系統之間的交匯互動都離不開人的參與，而利用活動主體之間的社會關系無一不表現為權利與義務關系，而他們的權利參差交錯，尤為復雜，各方的權利直抵對方的權利邊界，使得其法律關系顯得撲朔迷離，需要建立完整的檔案相關人權益保護體系來有效規范檔案利用活動參與各方的行為，依法保障檔案活動參與各方的權利。

1 圍繞檔案的權益爭端紛呈

檔案在人類的社會實踐活動中產生，通過檔案活動主體需要的關系得從體現其價值。在信息時代，檔案早已不是先前寡有人問津的內部信息留存，在社會生活中的地位舉足輕重，成為新時期維護權益的基準和效益的增益器。隨著人們維權意識增強，技術手段的日益進步，信息交流的便利和迅捷，使得個人權益受到侵害的可能性大增，從而加強了人們的自我保護意識，圍繞檔案的糾紛也越來越多。

被稱為“全國檔案行政訴訟第一案”的，是發生在1999年的湖南省芷江侗族自治縣新店坪鎮水上村二組訴湖南省芷江侗族自治縣檔案局一案中，案件緣由系被告因疑原告擅自涂改檔案而通告該檔案無效。

2001年2月8日，退休高級工程師陳先生因無錫市檔案局不依法給予查閱檔案而將對方告上法庭，陳先生由此成為江蘇省具狀起訴檔案行政管理部門的第一人。2

與陳先生遭遇相似，鄭州市民任俊杰因先后到規劃局和城建檔案館（系獨立事業法人，行政上由市規劃局主管，業務上受市檔案局指導）查詢該局為咪表公司頒發的停車位規劃許可證文號及相關材料，但均被二被告以種種理由拒絕。陳先生將鄭州市城市規劃局和鄭州市城建檔案館告到了法院，要求法院判令被告限期向原告提供咪表停車位的規劃文號及相關材料。

檔案糾紛有時還會發生在單位實體與單位實體之間，不僅影響雙方關系，延誤生產，造成較大經濟損失，甚至會造成潛在的政治損失。像豫西某兵工企業合資前的全部檔案轉交給合資企業后，以前的機密檔案可能失控。［3］

人事檔案本身內容并不屬于勞動合同約定之范疇，但其糾紛往往與其他權益（如與單位住房、培訓費糾紛、競業禁止問題）等爭執糾纏在一起，所以更多的檔案糾紛發生在國有企業或事業單位與其員工之間。如2006年9月原沙市某廠職工趙某以入伍政審表丟失、出生時間被單位涂改致使其個人利益受損為由，將荊州市檔案局告上法庭。［4］

檔案活動參與者之間產生權益沖突，在很大程度上反映了我國檔案實踐中立法、行政管理等方面的暴露出來的各方檔案權利嚴重不平等、權利與義務不對等、公民的權利常常要讓位于檔案開放主體的權利、檔案部門享有的權利遠遠大于其應當履行的義務等問題，此外，由于檔案管理活動涉及國家、私人檔案所有者、檔案保管單位、檔案利益相關人等多種主體，這些主體的權益指向各不相同，不可避免地存在著沖突與矛盾。

2 交織錯雜的檔案權益

2.1 公共檔案館信息權與公民隱私權

檔案信息公布與開發權、檔案信息管理權、檔案信息存檔權和信息服務權等構成了公共檔案館信息權，這是檔案機構在收集、保管、公布、利用檔案中為履行法定職務而特有的權利。公共檔案館行使信息存檔權、建檔權和捕獲權時會涉及到公民不愿意為他人所知悉的私人信息，這就與公民隱私權發生沖突。［5］譬如公共檔案館在行政機關移交檔案中對涉及個人隱私權的檔案信息處理不善，就會導致隱私信息的非法擴散。又譬如檔案館通過網站服務器收集個人資料時，“日志程序”會自動記錄用戶的IP地址、訪問時間和訪問的具體內容，利用COOKIE技術掌握用戶的網上行為從而導致訪客信息的非法獲取。

2.2 私人所有權與國家監控權

檔案屬于孤本，有的甚至是價值連城的歷史遺存。對于“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案”，即檔案所有權人享有物權，而物權的“排他性”不僅排除一般人的干涉，而且也“排除國家的干涉”。然而《中華人民共和國檔案法》（下簡稱《檔案法》）規定，作為國家檔案行政管理部門可以“保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的”為依據，而“采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施”，甚至“收購或者征購”。這種強買強賣的行為必然造成檔案所有權與國家檔案行政管理部門管理權的沖突。

2.3 隱私權與知情權

《檔案法》主要通過建立檔案開放利用制度來保障公民知情權的實現。在檔案開放利用過程中，隱私權與知情權的沖突表現為公職人員隱私權與公民知情權的沖突、公眾人物隱私權與公民知情權沖突，以及普通公民間隱私權與知情權沖突。公職人員與公眾人物都是自然人，都有保護個人生活秘密和私人空間的自身需求和爭取安寧空間的權利，然而前者因為個人履歷學歷、品行、家庭與財產情況關系到社會公共事務，必須得到社會的有效監督，后者因其思想、價值取向、行為、地位等而變身為社會公共生活的一部分，必須滿足公眾合理興趣的需要，這也是兩者隱私權與公民知情權沖突原因之所在。當普通公民因為違法犯罪或其他行為損害社會公共生活時，社會公眾依據知情權可以合理了解相關個人生活秘密和個人信息資料。此時，便形成了普通公民的個人隱私權與公民知情權之間的沖突。

2.4 定密權與知情權

“保密”和“公開”是一枚硬幣的兩個方面。保密制度除了維護國家利益與社會穩定外，在一定程度上防止他人篡改檔案，對于保證檔案信息安全、維護檔案的可信度及權威性具有積極意義。但對定密權的濫用，就會導致大量的檔案束之庫房而不能有效利用；大量國家信息被定密后而不能解密，妨礙了信息的正常流動和獲取，使公民的知情權無法得到滿足。

另外在我國，人事材料一旦進入了人事檔案，密級迅速提高，“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”（《干部檔案工作條例》第三十一條規定）。隨著社會的發展，這種制度使當事人無法了解人事檔案信息，侵犯了公民知情權，也不利于當事人對人事檔案的監督。

2.5 占有保管權與檔案活動參與人的其他權利

為保障公共檔案館檔案事業管理職能的實現，法律賦予其檔案信息管理權以及政府信息公開權，特別是在檔案查閱權的問題上，檔案開放的隨意性很大。因此檔案部門對檔案信息資源的壟斷導致普通公民始終處于弱勢地位，公民在檔案開放中實際享有的權利，特別是利用權與檔案開放主體權利相比，還存在著明顯的差距。此外，我國沒有專門的檔案解密機構，在如何科學解密及開放程度上無法可依，檔案利用者也無法據理力爭，不可避免地產生了檔案利用過程中的矛盾。

科技檔案中的工程設計、產品設計圖紙及其說明，地圖、示意圖等圖形作品及說明，計算機軟件建筑模型等，專門檔案中的書稿檔案、教學檔案、藝術檔案、會計檔案等檔案中有《著作權法》第3、4、5條所涉及的保護范圍，各檔案部門可根據《著作權法》的規定進行保護，檔案中涉及許多職務行為，奉命撰寫者沒有著作人身權、發表權、修改權和保護作品完整權，甚至連署名權都沒有。因為不同于公開發表的文獻，所以在檔案編研作品成果和衍生作品成果中，檔案原作者的著作權容易受到侵犯。《檔案法》第二十一條的規定，“向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優先利用權”。如前述無錫陳先生訴訟案中，其查閱的文件系其本人起草，自認為應自然享有查閱權，但檔案館工作人員以文件未滿30年保管期為由予以拒絕。

3 多元化檔案相關人權益保障機制的構建

3.1 理念保障

檔案事業的發展，與檔案和檔案事業管理法律化、制度化密切相關。新形勢下發展檔案事業，依法治檔成為檔案工作的原則和發展方向，依法治國方略在檔案事業上的踐行，體現在依法治檔上。樹立法治理念，是構建檔案工作法治環境的基礎和關鍵。要通過各種途徑加強法制宣傳，在提高公民檔案維權意識的同時，也要教育檔案管理人員樹立權利意識，切實尊重其他檔案活動參與者的主體權利。各級政府、各級檔案行政管理部門、檔案業務部門和廣大人民群眾都真正秉持法治理念，遵法懂法，才能使“法”的精神在檔案活動中得以貫徹，依法行政，才能使公民在檔案活動中權益的保障更為有效。檔案的管理者要樹立以人為本，以公民為主體的理念，加強法律意識，正確認識檔案管理機構與公民之間的行政和民事兼具的法律關系，把公民視為權利主體，依法公正、平等地處理好與公民的關系，把管理行為納入法制軌道。公民應當提高法律意識，發揮主觀能動性，增強依法維權和自我保護能力，熟悉有關檔案政策法規、相關理論和權益救濟方式。

3.2 制度保障

3.2.1 立法保障 在檔案立法過程中將各種利益訴求進行整合，將公共利益融入政策備選方案，促成符合民意的檔案法的產生。1）明確檔案活動參與者的權益和法律地位。因為檔案活動中除檔案工作者之外的其他參與者類型復雜，我國現行法律一直以來重管理輕利用，造成檔案使用者法律地位的缺失，法律地位不明確直接影響法律適用的問題，當前急需通過立法來確立檔案利用者的法律核心地位。2）遵循檔案管理公共性的原則和要求，促使檔案立法的規范理性與價值理性走向統一。我國檔案事業的發展，責任在政府，立法是關鍵。因此，檔案立法必須遵循公共性的原則和要求，以公共性作為其基本的價值取向和立足點來完善我國的《檔案法》修訂工作。如建立公共檔案（即國有檔案）用益物權制度，頒布檔案利用規則、檔案開放利用法令法規，甚至將檔案開放利用納入信息自由法，通過建立用益物權，實現國有檔案信息資源的社會共享，解決其所有和利用之間的矛盾。3）用立法方式處理好個人隱私與公眾知情權的矛盾。我國檔案法律法規對隱私權都有或多或少的規定，但整體上還不夠系統，缺乏實際操作性。因此在我國檔案法制現代化的過程中，要考慮到隱私檔案開放的例外情形，且設定須具體明確，程序也要嚴格，具有可執行性。還應對隱私檔案開放的界限、對象、方式等予以指明，并規定有權決定開放的機構及其權限范圍，規定隱私權遭受侵犯時的法律救濟措施及賠償制度，同時還要注意與其他法律法規的對接和融合。

3.2.2 行政保障 一方面，建立與法律對接的行政仲裁機制。通過建立合理的檔案申訴層級來完善申訴制度，其前提，就是檔案行政管理部門與業務部門應分開，在檔案行政管理部門中設立檔案爭議仲裁委員會，明確委員會成員的組成，細化仲裁程序和仲裁效力、法律責任，以一種制度化的形式將檔案活動參與者申訴渠道法治化、常規化，賦予公民在權利受到損害時首先在行政框架內解決矛盾。另一方面，引入聽證制度。所謂聽證指的是權力主體在作出影響相對人權利義務的決定之前，給相對人提供發表意見、提出證據的機會，并對特定事項進行質證、辯駁的程序性法律制度。在檔案管理部門制定或出臺與檔案活動其他參與方權益相關的規章制度或重大改革舉措或重大具體管理行為時引入聽證制度，有助于實現檔案管理的民主法治化，保障檔案相關人的合法權益，尊重公民的權利，避免事后矛盾的糾纏、積聚，提高管理行為的可接受性程度。

3.2.3 專業技術保障 首先是建立具備良好職業道德和過硬思想政治素質的專業化檔案隊伍，一方面由于檔案管理人員防范意識強，遵守規章制度嚴格，也就避免了工作失誤導致包括公民隱私權在內的權益受到影響，這是做好檔案管理、保護隱私的基礎。另一方面，檔案工作者由于有強烈的服務意識，以滿足公民檔案利用需求為己任，對很好地處理與其他檔案活動參與者的關系具有積極意義。其次，檔案機構應履行“告知”義務，如在檔案館查閱場所、網站主頁的顯著位置明示個人權益保護的聲明來維護權利人的權益。第三，實施技術保護。檔案的電子化是保護有關機密和個人隱私的有效辦法，對個人隱私檔案，必要時要施行數字加密，還可以在不損害檔案原件的前提下，對檔案中有關人名、人像、數字等進行技術消隱處理，既不影響檔案的利用，又保守了法定秘密。此外，嚴格審查利用者身份，約束利用者的利用范圍和程度，對訪問者設置權限控制，防止越權使用。

3.3 其他保障

3.3.1 檔案機構內部治理 完善檔案內部管理體制和運行機制，堅持以人為本，實施依法治檔，充分保障檔案活動參與者的合法權益。通過網站主頁、館內張貼規章制度的方式滿足公眾的知情權；通過館長信箱、值班館長制度滿足檔案利用者的話語權和參與權。暢通檔案利用者的投訴渠道，使其合法權益遭到侵犯后，在行政體制內即能獲取救濟的機會。

3.3.2 契約訂立 在檔案保存流轉、服務利用中檔案活動相關人形成的關系，包括規定檔案所有權、著作權的歸屬問題，應以契約的形式明確下來。這些契約可以是“檔案移交協議書”、“私人檔案贈與合同”、“檔案保管合同”，也可以是“檔案查閱事項同意書”等。契約式的檔案合作服務關系，具有的權利有據可依，應盡的義務也有案可查，保障了檔案工作的嚴肅性，體現了檔案活動參與各方的平等關系。因此契約在通過平等協商制度發揮協調檔案活動關系、維護檔案活動參與各方權益的作用方面有很大的作為空間。

［1］張世林.論檔案利用活動中的法律關系主體及其權利義務的實現［J］.山西檔案，2009（3）：40－42.

［2］尤 乙.透視一起檔案行政訴訟案［J］.上海檔案，2002（2）：12－13.

［3］胡紹華.改制企業“檔案糾紛”要有說法［J］.中國檔案，1996（11）：24－25.

［4］楊愛華.湖北省第一期檔案行政訴訟案塵埃落定.湖北檔案，2008（Z1）：20.

［5］盛 玉.公共檔案館信息權力與公民隱私權的沖突與平衡 ［J］.山西檔案，2009（5）：40－41.