城鎮化進程中失地農民社會保障問題與對策

喻冰清

（湖北工業大學管理學院，湖北 武漢430068）

1 問題的提出

我國正處于城鎮化和工業化快速發展階段，預計到2020年我國城鎮化率會達到58%，必然導致原來祖祖輩輩依靠土地進行生產、生活的農民失去了賴以生存的可靠保障，最終形成一個新的特殊群體——失地農民。目前我國的失地農民數量在4 000萬人以上，到2020年，這個數字將達到1億。［1］中央和各地方政府不斷出臺新的政策解決失地農民的生活、就業、社會保障等各方面的問題。但是，由于各地政策和處理方式有所差異，導致失地農民的問題沒有完全得到妥善解決。

“失地農民”這一群體有其自身的尷尬特性：農民身份，卻失去了農民生活生產必備的土地；居住在城鎮化改造后的社區，卻又不能完全等同于城市居民。土地對于農民來說不僅是生活的依靠，更是就業、醫療的主要保障，是農民的核心生存利益所在。由于城鄉二元制度的長期存在，農村相關的社會保障制度難以很好地執行與落實，導致占大多數人口的農民成了社會發展的犧牲品。

城鎮化的不斷發展也在一定程度上影響了農民生活、生存方式。城鎮化使農民在短時間內失去維系生產生存的土地，在短期內又難以學會新技術完成職業的轉變。從長遠來看，土地置換的錢無法保障子孫后代的生活，而因經濟條件的限制，他們也無法像城鎮居民一樣享受高質量的生活水平。由此，因失地引起的一系列問題在一定程度上可能導致農村社會的不穩定，從而影響城鎮化的進程。目前，我國因征地引起的矛盾已經逐漸成為影響農村穩定和社會發展的主要矛盾，關于失地農民的社會保障問題更是農民關注的焦點。

2 失地農民社會保障存在障礙的主要原因

2.1 土地征地制度不完善

《中華人民共和國土地管理法》明確規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。目前國家征地補償標準有三種形式：征地單位安置、失地農民所在集體安置和一次性貨幣補償。前兩種方式均無法短時間內實現，失地農民處于游離于土地之外沒有固定居所的狀態，這不但影響了他們的正常生活，更在一定程度上影響了社會的安定。現在，我國對失地農民的補償大多采取一次性貨幣安置政策，這種補償方式看似有效，但實際上并沒有對失地農民的保障進行長期考量。

根據我國《土地管理法》規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但是通過調研發現，農民獲得的土地一次性貨幣補償費僅是其1～2年的收入。此種一次性貨幣安置的方式，走的是國有企業下崗職工買斷工齡一樣的老路，但失地農民工的境遇還不如下崗職工，因為對于下崗職工而言，有技術的人可以憑借技術實現二次就業，即便無法實現再就業，他們也可以享受社會保障給予的支持。

2.2 社會保障制度發展水平低

我國城鎮居民養老保障體系已經建立，但是農村養老保險仍處在試點階段，對于失地農民這一特殊群體的保障制度發展更是遠遠落后于其他人群。農民社會保障包括農民養老保險、農村合作醫療和農村最低生活保障三個方面。

我國新型農村養老保險規定：養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，支付終身，基礎養老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。［2］截至2011年，湖北省已經有65個縣（市、區）列入國家新農保試點范圍，占103個縣（市、區）的63%，到2012年可實現農村養老保險政策的全面覆蓋。［3］由于政府對農村養老保險的宣傳不到位、失地農民經濟條件的有限等原因，失地農民對保障的信任不足，害怕政策隨意變動而自己得不到相應的保障，因此近年來在參保人數不斷上升的同時，退保現象也時有發生。

我國有世界最大的基本醫療保障安全網，特別是覆蓋8.3億農民的新型合作醫療體系已經形成。［4］雖然醫療保障的覆蓋面廣，但是基本醫療保障因各種現實原因難以惠及絕大多數的農民。由于農村風險保障意識普遍淡薄，繳納新型農村合作醫療的費用即便不高，在沒有疾病困擾的時期也被視為浪費。而那些貧困家庭，家庭成員一旦得了重病，即使去醫院就診，也無能力支付除報銷外的醫療費用。新型農村合作醫療制度以大病統籌為主，而門診、跌打損傷等不在該保險范圍內。此外，在征地地區大部分青壯年在外打工，倘若生病也只會在打工地治療，家鄉的新農合沒有太大作用，這在一定程度上也降低了外出打工者的參保熱情。

2.3 戶籍制度不完善

失地農民身份是現行戶籍制度的產物。由于二元戶籍制度以及與之相適應的二元養老、醫療制度將失地農民這一尷尬身份暴露無遺。據調查表明，目前只有24.2%的失地農民認為自己已成為城市人，28.8%的人認為自己還是農民，而更多的人對自己的身份持模糊態度。［5］這一模糊的身份使他們無論身在何處，都既難享受與城鎮居民一樣的居民待遇，又無法像真正的農民一樣靠土地生活。另外，長期以來只有具備城鎮戶口才能在城市實現就業，導致進城務工的失地農民不僅難以融入當地環境，更難找到合適的工作。這一制度致使農業人口和非農業人口無論是生活方式、生活理念還是生活體驗均不一樣，失地農民難以融入城市，無法平等享受應有的權利和保障。

3 失地農民社會保障問題的對策

3.1 完善征地制度

各地級政府應該合理確定征地范圍和原則，切實按照國家《土地管理法》的要求征用農民土地。征地前應對土地的使用做合理規劃，科學合理地確定征地補償標準、補償辦法以及給付辦法，充分發揮社會主義市場經濟優化資源配置的作用；征地過程中應給予失地農民生活安置補償費，確保他們失地后有固定住所可以居住，維持正常的日常生活；征地后還應建立征地補償監督核查制度，保證失地農民得到合理補償。

3.2 完善社會保障制度

應當以立法的形式提高農村社會保障制度保障水平，拓寬保障范圍，加強保障力度。無論是新農保還是新農合的試點過程中，都應該結合當地實際情況因地制宜地處理好試點過程中遇到的問題，為失地農民今后的生存發展夯實保障基礎。目前，我國社會保障基金由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分組成。個人繳納部分主要由個人意愿決定，政府部門應當通過廣泛宣傳，鼓勵失地農民積極參保；集體補助部分一般由村集體、其他經濟組織、社會公益組織和個人對參保人員當年度或上年度的繳費給予補助或資助，應在充分考慮各地經濟發展的同時兼顧集體成員生活所需；政府補貼是失地農民社會保障最重要的組成部分，這不但是政府對失地農民的一種保護政策，更是對其為實現國家公共利益而犧牲個人利益的有效補償方式。但是，就當前這種社會保障金的籌集渠道來看，這塊的資金十分有限且難以落實，必須進行多元化集資來增加我國社會保障基金存量。

3.3 完善失地農民再就業機制

解決失地農民的就業問題的實質就是從根本上解決他們的社會保障問題。我國農民由于缺少受教育和培訓的機會，文化素質和勞動技能相對較差。因此，解決失地農民的就業難題，就是要加強失地農民的職業教育和技能培訓。政府部門應該進行失地農民轉變就業觀念的教育，在他們有了工作崗位之后，跟蹤了解其工作情況，以讓他們真正從土地的束縛中解脫出來，積極參與社會競爭。

3.4 加強戶籍政策的建設

應逐步實施戶籍改革，對城鎮化進程中的失地農民應及時給予其城鎮戶口認定，為其他相關事宜的銜接和處理創造先決條件。［6］在戶籍制度改革過程中，一方面政府應該注意減少不同戶籍人口性質的區別，取消城鄉戶口的差異，杜絕出現收取城鎮增容費等變相出賣戶口的現象產生；另一方面，應加快落實放寬中小城市、小城鎮的落戶條件，逐步在全國范圍內實行居住證制度，使失地農民在有固定住所的城市能擁有和普通居民一樣的生存權利和就業機會，以增強其城市的歸屬感。

［1］王 瓊，李 薇.我國失地農民失地保障研究［J］.現代商貿工業，2012（6）40－42.

［2］國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，國發［2009］32號［EB／OL］.［2009－09－04］htt p：／／www.gov.cn／zwgk／2009－09／04／content＿1409216.ht m.

［3］湖北農村養老保險新政策［EB／OL］.［2011－08－30］http：／／www.hzins.com／study／studytag／word－6242－35－2.ht ml.

［4］2012年夏季達沃斯論壇，衛生部部長陳竺發言實錄［EB／OL］.［2012－09－12］http：／／finance.sina.co m.cn／hy／20120912／143513118271.sht ml.

［5］李 斌，段蘭英.失地農民市民化過程中的身份認同［J］.石家莊學院學報，2008（3）：5－10.

［6］魯金萍，蒲春玲.城鎮化進程中失地農民社會保障問題探討［J］.小城鎮建設，2005（7）：93－95.