對“小金庫”治理工作的認識和思考

朱 華，王海波

（湖南省電力公司湘西電業局，湖南 吉首 416000）

對“小金庫”治理工作的認識和思考

朱 華，王海波

（湖南省電力公司湘西電業局，湖南 吉首 416000）

本文從認識“小金庫”的危害；解“小金庫”的特點；把握“小金庫”的界定；“堵”、“疏”結合是治理“小金庫”的關鍵等四個方面，結合實際，闡述了對“小金庫”治理工作的認識和思考。

“小金庫”；治理；認識和思考

一、深刻認識“小金庫”的危害

私設“小金庫”違法。《刑法》第396條和《會計法》都明確規定，搞“小金庫”違法，數額較大的，要判處有期徒刑并處罰金。主要的犯罪行為有以下幾種：

1.貪污罪：由個人或少數幾個人將“小金庫”資金據為己有或瓜分，數額較大的，就構成貪污罪。

2.賄賂犯罪：以單位的名義，將“小金庫”資金“進貢”給上級單位或部門，達到一定數額時就會構成單位行賄罪；若以個人名義行賄的，則構成行賄罪。因以其個人名義行賄，說明行賄前已將資金據為己有，同時構成貪污罪。

3.挪用公款罪：挪用“小金庫”資金歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大，進行營利活動的，或者挪用公款數額較大，超過三個月未還的，就構成挪用公款罪。

4.私分國有資產罪：以單位或集體名義將“小金庫”資金等國有資產私分給個人，數額較大的，構成私分國有資產罪。直接負責的主管人員和其他直接責任人員將被追究刑事責任。

5.隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告罪：為逃避檢查或擔心“小金庫”被發現，隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，情節嚴重的，構成隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告罪。

私設“小金庫”違紀。按《中國共產黨紀律處分條例》第113條、114條、117條、119條的規定，對隱瞞、截留、坐支應當上交國家收入的或將以虛報、冒領等手段騙取的錢款合伙私分的或以個人名義私存公款的或違反有關規定擅自開設銀行賬戶的，追究主要責任者和其他直接責任人員的責任，按情節輕重不同分別給予黨紀處分，直至開除黨籍。

私設“小金庫”違規。違反企業財務管理規定，致使出現“兩本賬”、“多本賬”，甚至假賬，“小金庫”的資金游離在財務、審計監督之外，一定程度上擾亂了企業經營秩序，甚至造成企業財務會計信息失真，影響企業決策和管理。

私設“小金庫”違法、違紀、違規，所以要深刻認識“小金庫”的危害。私設“小金庫”一旦暴露“害人害己害家庭”，私設“小金庫”的直接責任人和直接領導將被處分或法辦，對相關領導和相關責任人員也要實施責任追究，這將同時給上述當事人的家庭帶來傷害。

二、充分了解“小金庫”的特點

“小金庫”的特點概括起來就是“三難”、“四方便”。

所謂“三難”就是發現難、調查難、處理難。發現難主要是因為“小金庫”在財務大賬之外，只有少數人知道，操作隱秘，不容易被發現；調查難一方面是因為“小金庫”賬目管理混亂，不容易“調查”。賬目管理混亂一般是當事人為逃脫罪責的故意行為，使案件缺少直接證據，常常使調查人員無功而返。另一方面，調查難的原因是來自外部的種種壓力和干擾，這些外部壓力和干擾，來自“小金庫”的外部利益共同體，這也是導致處理難的重要原因。

所謂“四方便”就是方便用、方便拿、方便分、方便送。之所以方便用，是因為小金庫往往不為人所知，脫離了上下級和群眾的監管，如己囊中之物，用之亦如探囊取物。“用”有自用和公用兩種，自用屬于貪污，公用屬于違法違紀；至于拿、分、送，拿和分是貪，送是賄。貪是違法犯罪，賄亦是違法犯罪。

小金庫“四方便”的特點是產生“小金庫”的客觀誘因；小金庫“三難”的特點又降低了“小金庫”的設置成本，增加了冒險者的僥幸心理。 “四方便”加上“三難”導致“小金庫”問題屢禁不止，周而復始。

三、準確把握“小金庫”的界定

“小金庫”的定義隨著經濟社會的不斷發展也有所變化。“小金庫”最早叫“小錢柜”是民間俗語，一般是指在財務帳外私存私放的小額現金；1986年開展的稅收財務物價大檢查采用了“小金庫”這一術語，并一直沿用至今；1995年，在國務院辦公廳批轉財政部、審計署、中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發〔1995〕29號）中，將“小金庫”定義為：凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金均屬“小金庫”；2009年中辦和國辦印發的《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發〔2009〕18號文）規定，企業“小金庫”是指：違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

2009年的定義與以往相比，表述更為嚴謹，內涵更加明確，外延也有較大拓展，主要表現在三個方面：一是不再突出設立“小金庫”的手段和方法；二是不區分單位財務會計部門賬內或者預算管理，強調符合規定的單位會計賬簿；三是“小金庫”不僅僅局限在資金，強調各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

針對“小金庫”內涵和外延的調整與變化，給“小金庫”問題的界定帶來了一定困難。界定是否屬于“小金庫”，關鍵看資金或資產是否列入符合規定的單位賬簿。這是認定是否屬于“小金庫”的唯一標準。同時還要注意的是，在往來科目中列收列支，超范圍、超標準發放獎金、津貼，公款旅游、請客、送禮等，只要是在符合規定的單位賬簿內登記、核算，就不能認定為“小金庫”，只能按違反財務會計制度進行處理和處罰。

為了便于理解，實際工作中把握一條標準：即該資金是否納入企業對外報送報表的貨幣資金之內。有些企業將資金私存私放，不納入財務部門管理，肯定是“小金庫”，但是放在財務部門管理，沒有列入企業對外報送報表的貨幣資金之內也可能是“小金庫”。

四、“堵”、“疏”結合是治理“小金庫”的關鍵

一是要“堵”，始終保持對“小金庫”的高壓態勢。

加強內控制度建設，從源頭上防范和治理“小金庫”。從“小金庫”的資金來源、產生的原因、管理的漏洞等方面進行認真剖析，全面排查在生產經營管理、內部控制等方面存在的各類隱患，健全資金、資產、工程、營銷等各類業務的內部控制制度，堵塞容易和有可能形成“小金庫”的管理漏洞，從源頭上防范和杜絕“小金庫”的發生。

加強監督和檢查，保持“小金庫”治理的高壓態勢。要落實責任，明確單位和部門的一把手是“小金庫”治理工作的第一責任人；要完善機制，切實發揮紀檢監督、審計監督等的作用，發揮監督合力；要推進企務、部務和所務等公開，讓資金和權力在陽光下運作；要暢通信訪舉報渠道，充分發揮群眾的監督力量。加大對設立和使用“小金庫”責任人的懲處力度，增強“小金庫”治理的震懾力。

二是要“疏”，努力解決生產經營管理中的合理需要。

宏觀上應在國家層面認真開展 “小金庫”問題研究，剖析根源，掌握規律，在“堵”的同時，出臺“疏”的政策，從體制機制、政策、制度上，有效解決那些以前需要通過設立“小金庫”來解決的客觀需要和現實困難。

微觀上應在企業層面認真研究“小金庫”問題易發領域、部門和單位（包括基層作業組織）合理的開支和消費需求，在國家允許的政策范圍內，通過內部管理措施，有效解決那些以前需要通過設立“小金庫”進行解決的客觀需要和現實困難。

“小金庫”治理需要“關邪門”，更需要“開正門”，需要發揚“大禹治水”的精神，在“治理”的同時更要進行“疏導”。“關邪門”，就是對違法違規的開支或需求，堅決治理，徹底截斷其資金來源，加大懲處力度；“開正門”，就是對合理的開支或需求，有效疏導，確保資金來源合法合規，實現規范管理，陽光操作。只有標本兼治、堵疏結合、懲防并舉、綜合治理才能達到“小金庫”治理長治久安的目的。

D669.9

A

1008-7427（2012）02-0055-01

2011-12-06