水土保持方案編制的意義作用方法及建議

□薛俊娜（原陽縣水利局）

《中華人民共和國水土保持法》頒布以來，各級政府做了大量的工作，開發建設項目水土保持工作逐步被各行業所認同，并付諸實施，開發建設項目水土保持方案編制及實施已成為水土流失防治的重要工作之一。水利部1998年頒布的《開發建設項目水土保持方案技術規范》對水土保持方案編制起到了重要的指導作用。隨著水土保持方案編制的不斷實踐，無論是方案編制的管理還是技術都有了很大提升，但也遇到了一些新問題。針對編制過程中遇到的新的技術問題，水利部已組織有關單位對該標準進行了大幅度修改，并準備升為國標。但長期以來，我國開發建設項目形成的重工程輕生態、重主體工程設計輕生態保護設計、重工程安全忽視生態景觀協調、重視工程技術研究忽視生態保護技術研究的狀況，并未從根本上得到扭轉。近年來，江河水利水電咨詢中心編制了多項不同類型開發建設項目水土保護方案，包括一些工程初步設計和施工圖設計。同時，對多項開發建設項目水土保持設施進行了驗收評估，對水土保持的設計與實施有了較為深刻的認識，也引起了我們對水土保持方案編制與設計的諸多思考。

1.水土保持方案的意義

根據水土保持法及其相關法律法規的規定，水土保持方案是建設項目可行性研究階段立項必備的技術文件。通過水行政主管部門對水土保持方案審查，明確開發建設項目水土流失影響的制約因素，確定項目是否立項和明確水土流失防治方案、投資、預期效果，并給予批復。因此，水土保持方案作為一種具有法律約束力的立項必備的技術文件，其任務是對建設項目進行水土流失影響評價，并預測可能造成的水土流失，提出水土流失防治方案，并估算投資。

2.水土保持方案的作用

2.1 對主體工程的約束作用

根據水土保持法和環境影響評價法的規定，水土保持方案對主體工程選址、選線、總體布置等在法律上有否決作用，但因水土流失問題多數情況下可以通過采取各種防治措施加以控制，因此通常不會出現否決現象。但也應根據水土保持法有關禁止條款，對位于水土流失突出地段（相當于環境敏感點），如水源地、滑坡泥石流易發區、自然保護區、水土保持試驗示范區等的開發建設項目進行分析評估，根據主體工程設計分析判斷建設和生產過程可能產生的水土流失影響，以及主體工程總體規劃、布置、工程設計、施工組織設計等的合理性，即分析是否存在制約工程建設的水土保持因素。對水土流失影響嚴重、可能造成不可逆影響的關鍵問題更應給予足夠的重視，對主體選址、選線、總體布置等局部不符合水土保持要求的，應提出修改要求、意見與建議，必要情況下可以對局部布置與設計提出否決性意見；對于不符合法律要求的，應明確要求做出局部替代方案。

2.2 對主體工程優化設計的作用

水土保持方案的另一個重要作用就是對主體工程選址、選線、總體布置、施工組織、移民安置等主體工程規劃設計，以及對具有水土保持功能的各子工程項目的設計進行水土保持評價，分析其是否符合水土保持的要求，并提出相應的水土保持要求、意見和建議，以便主體工程優化設計參考。同時，也是建設項目水土流失防治措施布設的前提。

2.3 對主體工程投資控制的作用

在主體工程設計水土保持評價的基礎上，初步擬訂水土流失防治方案，并估算投資，將其納入主體工程投資，參與總投資控制。水土保持方案本身的投資一般僅占主體工程投資的1%~4%，對工程總投資的控制影響不大；而方案提出的修改要求和意見在主體工程設計中進一步落實時，反過來對主體工程總投資控制產生的影響可能會更大。由于目前水土保持方案對主體工程設計尚未能起到應有控制與約束作用，因而其對投資控制的影響和作用有多大尚不清楚，這是今后應特別關注的問題。

3.水土保持方案的編制與設計建議

3.1 執法理念

水土保持方案與設計是貫徹《水土保持法》規定的“三同時”制度的一個重要環節?？尚行匝芯侩A段水土保持方案是具有法律約束力的，經水行政主管部門批復的設計文件，既是對工程設計、施工、管理的法律約束，又是水土保持后續設計的指導性文件。因此，水土保持方案設計理念首先必須符合有關水土保持法律法規的規定與要求。

3.2 約束性理念

水土保持方案應本著事前控制的原則，樹立對主體工程設計的約束性理念，在可行性研究階段起到對主體工程設計的約束性作用。水土保持方案及設計是主體工程的重要組成部分，離開主體工程設計是不能搞好水土保持方案及設計的。同時，水土保持方案設計應對主體工程設計提出約束與優化的要求，或者說是對主體工程設計提出約束條件。這一理念不僅要求水土保持設計人員必須弄清主體工程設計中與水土保持方案的關鍵環節，對主體工程優化設計提出合理的建議與要求；同時主體工程設計人員特別是規劃、施工組織設計、移民專業的設計人員也應懂得水土保持和樹立水土保持設計對工程設計的約束性理念，在設計中落實水土保持專業應與有關專業充分協調，只有這樣才能在設計階段做到“預防優先”。

3.3 生態學理念

水土保持是生態修復的主體內容，方案與設計應樹立生態學理念，即本著保持水土，改善生態和環境，提高植被覆蓋率，恢復可持續發展的生態系統的設計理念。設計中充分體現植物優先，植物與工程相結合，強化工程設計與生態景觀建設的協調。近年來，我國高陡坡、堤防邊坡等水土流失治理中已形成了植物與工程相結合的水土保持技術體系，特別是高速公路設計中正越來越多地體現了水土保持設計的生態學理念。

3.4 控制投資的理念

設計投資控制是工程建設項目前期工作的關鍵，水土保持工程作為工程建設的組成部分也應充分重視投資控制。方案與設計既要從水土保持方面向主體提出優化設計和投資控制的建議，同時自身也必須進行方案比選，不斷優化設計，控制投資，以獲取最大的生態、社會效益。

4.設計深度與設計變更

4.1 設計深度

4.1.1 項目建議書階段

工程設計主要是分析工程建設必要性，確定工程任務、規模，比選和初擬方案，進行投資估算和經濟評價。本階段水土保持章節（或專章）主要是分析是否存在影響工程任務和規模的水土流失影響因素，以及不同比選方案可能產生的水土流失影響情況，對水土流失做出初步估測，提出水土流失防治的初步方案并估算投資。

4.1.2 可行性研究階段

可行性研究階段工程設計的主要任務是進行方案比選，基本確定推薦方案、估算投資和進行經濟分析，重點是通過技術經濟分析比較確定可行的方案。水土保持方案主要關注的焦點是：總體布置、施工組織設計，特別是棄渣場、取料場等的布置方案。水土保持方案不僅要對主題工程設計提出約束條件，而且應提出解決的方案和建議，對工程優化設計做出貢獻，各設計專業則應充分發揮吸納水土保持的意見，并在各專業協商基礎上取得一致。

4.1.3 初步設計階段

初步設計階段工程設計的主要任務是進一步比選和優化方案，并對推薦方案進行詳細設計，做出概算。水土保持章節（或專章）設計是對水土保持方案進一步深化設計，應根據初步設計報告復核調整。

4.1.4 施工圖設計階段

施工圖設計階段是在初步設計基礎上的深化細化設計，設計做出的施工圖預算是工程施工的技術依據。水土保持設計應根據主體工程進一步復核調整并做出設計。

4.2 設計變更階段

任何工程設計都是通過項目建議書（或預可研）、可研、初設和施工圖等不同設計階段逐步深化設計，并最終達到施工要求。不同設計階段的水土保持設計深度應與主體工程設計深度相適應，超越設計階段的要求是不切實際，也是不可能做到的。任何設計方案在實施過程中都有可能會發生變更，水土保持工程屬于主體工程的組成部分，應按國家有關設計變更管理規定執行，在初步設計和施工圖設計階段，若總體布置和投資變化不大，設計變更可由設計院、監理、業主協商確定；當主體工程方案有重大變化，水土保持投資突破較大需申請調整概算時，則需原批復部門批復。水土保持方案只是可研階段的技術性文件，變化是必然的，變化的大小與主體工程可行性研究的深度有關。

5.驗收評估中的問題

5.1 對主體約束和優化作用不夠

開發建設項目水土流失問題是可以通過主體工程設計優化解決的。目前，在初步設計階段水土保持設計并沒有深化，只是水土保持方案的照搬，對棄渣場、料場等的布置很少優化，多數工程施工過程管理不嚴，導致主體工程施工完成后，遺留了很多水土流失問題。

5.2 水土流失防治責任范圍變化大

驗收評估時發現，批復的水土保持方案及初步設計專章（或專節）與實際發生的防治責任范圍面積相差較大。大部分水利工程如東改工程、萬家寨引黃工程等，由于棄渣場布置進一步優化，棄渣被綜合利用，有的項目由于對施工場區做了進一步優化布置，使水土流失防治責任范圍面積比水土保持方案批復的要小得多。相當一部分建設項目則因可行研究階段相對較粗，水土保持方案確定水土流失防治責任范圍變化較大。

5.3 生態設計理念不夠，水土保持投資明顯不足

驗收階段為了進一步提高植被覆蓋率和綠化標準，業主多數投入更多的經費來完成綠化工程，一般原方案批復的水土保持植物措施投資明顯不足。水土保持工程設計則因在施工階段不斷的修改變化，投資變化較大，特別是對國家投資的建設項目，與水土保持方案設計內容相差很大。許多內容在主體工程設計與水土保持方案編制時均沒有考慮。如水利樞紐壩肩兩側高陡坡以及壩前的綠化通常在水土保持方案中考慮不夠。公路工程中取土場、棄渣場則因在初步設計階段確定，且施工過程中變數很大，因此，水土保持方案與施工圖設計相差更大。

5.4 工程施工過程中水土保持流失問題

驗收階段遺留的水土流失問題多數是因為施工管理過程中不重視水土保持造成，與水土保持方案本身無關。水土保持方案在可行性研究階段重點是：主體工程水土保持評價以及相應的約束性規定和要求，主體工程設計的優化要求、意見和建議；水土保持措施體系布局和措施典型設計；要重視投資控制（投資估列應充足），或者說是對主體工程設計可行性和合理性進行論證，保證水土保持方案本身措施布局合理與投資控制的準確性?？梢哉f，水土保持設計的重點是初步設計，因為本階段主體工程設計詳盡，水土保持措施設計深化后才能符合實際。今后應加大對初步設計階段水土保持章節（或專章）的審查。