農業生產適應氣候變化的政策回顧

□高軍俠 □黨宏斌（鄭州航空工業管理學院）

1.國際應對氣候變化的政策

《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Conventionon Climate Change，簡稱《框架公約》，英文縮寫UNFCCC)：于1992年6月4日在巴西里約熱內盧舉行的聯合國環發大會（地球首腦會議）上通過。該公約是國際社會在對付全球氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。中國于1992年6月11日簽署《聯合國氣候變化框架公約》，1993年1月5日交存加入書。公約于1994年3月21日正式生效。據統計，目前已有190多個國家批準了《公約》，這些國家被稱為《公約》締約方。《聯合國氣候變化框架公約》的目標是減少溫室氣體排放，減少人為活動對氣候系統的危害，減緩氣候變化，增強生態系統對氣候變化的適應性，確保糧食生產和經濟可持續發展。

1997年12月11日，第3次締約方大會在日本京都召開。149個國家和地區的代表通過了《京都議定書》，規定從2008到2012年期間，主要工業發達國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎上平均減少5.2%。

2007年12月，第13次締約方大會在印度尼西亞巴厘島舉行，會議著重討論“后京都”問題，即《京都議定書》第一承諾期在2012年到期后如何進一步降低溫室氣體的排放。12月15日，聯合國氣候變化大會通過了“巴厘島路線圖”，啟動了加強《公約》和《京都議定書》全面實施的談判進程，包括在2009年前就應對氣候變化問題新的安排舉行談判，達成一份新協議。

2009年12月，第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議在丹麥首都哥本哈根召開，這一會議也被稱為哥本哈根聯合國氣候變化大會，192個國家的環境部長和其他官員們在一起商討《京都議定書》一期承諾到期后的后續方案，就未來應對氣候變化的全球行動簽署新的協議。這是繼 《京都議定書》后又一具有劃時代意義的全球氣候協議書，毫無疑問，對地球今后的氣候變化走向產生決定性的影響。然而最終會議達成不具法律約束力的《哥本哈根協議》，規定各國應采取措施減少溫室氣體排放，把溫度上升的幅度控制在2攝氏度以內，為此，發達國家應向發展中國家提供資金支持，應對氣候變化。

2.我國應對氣候變化的政策

提高適應能力是應對氣候變化不利影響和促進可持續發展的重要手段，應制定適應氣候變化的長期戰略和規劃，并把適應氣候變化的戰略和措施納入國民經濟和社會發展的中長期規劃和計劃中。2007年，中國政府制定了《中國應對氣候變化國家方案》（以下簡稱方案），明確了到2010年中國應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。該方案包括五部分內容，分別是第一部分：中國氣候變化的現狀和應對氣候變化的努力，第二部分：氣候變化對中國的影響與挑戰，第三部分：中國應對氣候變化的指導思想、原則與目標，第四部分：中國應對氣候變化的相關政策和措施，第五部分：中國對若干問題的基本立場及國際合作需求。

《方案》提及氣候變化對農牧業的影響與挑戰中，指出未來氣候變化對中國農牧業的影響主要表現在：一是農業生產的不穩定性增加，如果不采取適應性措施，小麥、水稻和玉米三大作物均以減產為主。二是農業生產布局和結構將出現變動，種植制度和作物品種將發生改變。三是農業生產條件發生變化，農業成本和投資需求將大幅度增加。四是潛在荒漠化趨勢增大，草原面積減少。氣候變暖后，草原區干旱出現的幾率增大，持續時間加長，土壤肥力進一步降低，初級生產力下降。五是氣候變暖對畜牧業也將產生一定的影響,某些家畜疾病的發病率可能提高。如何在氣候變化的情況下，合理調整農業生產布局和結構，改善農業生產條件，有效減少病蟲害的流行和雜草蔓延，降低生產成本，防止潛在荒漠化增大趨勢，確保中國農業生產持續穩定發展，對中國農業領域提高氣候變化適應能力和抵御氣候災害能力提出了長期的挑戰。

《方案》指出在增強適應氣候變化能力方面，通過加強農田基本建設、調整種植制度、選育抗逆品種、開發生物技術等適應性措施，通過合理開發和優化配置水資源、完善農田水利基本建設新機制和推行節水等措施，提高農田抗旱標準，切實提高農業適應性水平。

《方案》在提高公眾意識與管理水平方面，通過利用現代信息傳播技術，加強氣候變化方面的宣傳、教育和培訓，鼓勵公眾參與等措施，力爭基本普及氣候變化方面的相關知識，提高全社會的意識，為有效應對氣候變化創造良好的社會氛圍。

《方案》提到農業領域應對氣候變化的政策和措施上，應加強法律法規的制定和實施；強化高集約化程度地區的生態農業建設以及進一步加大技術開發和推廣利用力度。

中國在積極應對氣候變化過程中，堅持減緩與適應并重的原則，將適應行動納入到國家政策框架中來，并著力強化適應氣候變化的能力建設，在農業、水資源、自然生態系統、綜合海岸帶治理、防災減災、人類健康等領域采取了一系列有效的政策措施，取得了顯著成效。

適應氣候變化，應堅持在可持續發展的框架下加以推進，從長遠戰略的高度，使適應與社會經濟發展進程結合起來：堅持重在預防的原則，加強對氣候變化影響規律的研究，作出科學預測，建立危機管理體制、防災體系，做到防患于未然；堅持適度適應的原則，適應是否適度應根據當地社會經濟發展狀況，資金和技術條件，自然環境和氣候變化的影響等特征作出綜合判斷；堅持與減緩協同的原則，在采取適應措施時，綜合考慮與減緩的優化組合問題，強化互為促進型的適應行為，使之產生協同效應；堅持廣泛參與的原則，在適應戰略和相關政策的制定與評價過程中，強調利益相關者的有效參與；堅持國際合作的原則，通過國際合作提高適應氣候變化的能力，解決跨領域、跨區域的的適應問題。

3.國外農業生產的基本政策

美國作為一個年輕的國家，但卻在很短的時期內實現了農業現代化。美國越來越成為世界糧食的主要供應者。它供應的糧食雖然只占它的產量的1/3，但卻經常占世界糧食供應總量的一半左右。使美國農業領先于世界起決定性作用的是美國的農業政策。首先是美國通過發展基礎設施，使農業生產區域化和專業化，提高了農業生產的效益。其次是政府在農業科技發展和應用中起主導作用，美國政府特別重視加強對農業生產者的教育和培訓。農業生產者可以隨時在附近的社區學院內聽課,補充和更新自己的知識。美國農業科技發展的政策目標始終是:為適應農業生產發展的需要，研究和發展農業科學技術，并通過教育和推廣培養能掌握現代科學和管理技術的農業勞動者，把先進科技轉化為生產力，提高勞動生產率，增強農產品在世界市場的竟爭力。

日本在優化農業產業結構上采取選擇性擴大的農業政策，即擴大生產需求量增大的農產品，減少并轉換需求量減少的農產品，合理化配置與外國農產品形成競爭的農產品。例如自20世紀80年代以來，日本民眾的飲食習慣發生了巨大變化，大米消費量大大減少（日本大米價格也因此降了一半，出現供過于求的狀況），而畜產品的攝取量大大增加。為了應對這一飲食結構的改變，日本農業部門增加供給，通過建立多樣化的農業體系，控制大米的生產量，鼓勵生產多種農作物。為了提高農業的競爭力，日本著眼于鼓勵生產高附加值的農產品。其主要從品牌、綠色、文化等多個角度提升其附加值。日本的“一村一品運動”發展勢頭非常好。這種地方認證產生了雙贏的效果，通過這些農產品的銷售，地方的文化特色得以傳播，而依靠地方政府的信譽，又擴大了農產品的銷售。日本政府也高度重視利用農業科技、生物技術，發展高科技農業、生態農業、有機農業，促進農業可持續發展，以實現“提高農民收入、提高農產品質量、保護環境”三位一體的目標。日本農業目前重點是減少農藥、化肥的使用。例如在日本東北地區的宮城縣登米市、滋賀縣多個城市，政府和農協把大米分為三等，一等是沒有用任何農藥化肥的農產品，稱為“有機農產品”，其認證事宜由日本全國農協及其委托的地方農協統一組織實施；二等是用了50%以下農藥化肥的農產品，被稱為“特別栽培農產品”，其認證事宜由縣一級地方政府組織實施；三等是用農藥化肥的農產品--但也要達到日本全國的最低環保標準。對于不同等級的農產品，都要標注清晰并打上不同等級的環保標簽。不同等級的農產品價格差距很大，例如在登米市，其有機大米比普通大米價格高出一倍。此外，日本農協對農業規模化生產和管理的作用，值得重視和學習。首先，由于農協統一采購農業生產資料，統一出售產品，其規模效應提高了農民在農資采購和農產品價格博弈中的話語權。其次，對農業生產資料和農產品的統一管理，降低了農業生產流通過程中的成本。例如在肥料加工中心，宮城縣農協從農民那里收集農家肥，然后通過專業的發酵、加工，提高了肥效，還減少了浪費，另外也減少了人畜糞便對農村景觀的影響。在大米加工中心，農協所屬各農戶的大米被運送至此，統一脫殼、打包、貼上環保標簽，然后統一在恒溫下儲存，保持了大米的新鮮。再次，農協經營金融機構，使農戶貸款方便又快捷。還有，農協為農戶分擔風險。在日本，農協和農戶之間都簽訂有詳細的契約，風險共擔。例如，農協對農戶的科技指導、市場指導如果出現錯誤，農協要承擔一定的賠償責任。

進入21世紀以來，適應WTO農業談判的要求，世界各國特別是美國、日本、歐盟率先進行了國內農業政策的調整，正在積極有效地推動本國農業政策體系由農業保護向農業支持的歷史性轉軌。如美國形成以科技推廣、食物安全、貿易促進、資源保護以及區域發展為中心的農業支持模式，為了防范市場風險與自然風險，2000年美國政府的農業生產合同補助總額為50.6億美元，其中，用于農業救災支出為12.5億美元，用于水土保持與生態環境保護的資金支持也由1985年的16億美元增長到2000年的36億美元。歐盟農業政策調整的重心為大幅度壓縮與減少“黃箱政策”，在此基礎上強化“綠色壁壘”的功能與作用。日本也力求改變傳統的國內農業保護政策，一方面積極弱化政府直接干預的行為措施；另一方面采取一系列行之有效的措施，強化市場機制在農業政策體系中的基礎性地位。與此相適應，日本用于農產品價格保護的政府支出明顯減少，而用于農村基本建設的投資在農業財政預算中的比重也不斷提高，對用于土地保護、科技推廣以及農民文化素質提高方面的財政支持也都呈現出大幅度攀升態勢。

4.我國農業生產的基本政策

長期以來，我國十分重視應對氣候變化工作，陸續出臺了大量有關應對氣候變化的政策性文件，這些政策性文件為進一步增強我國農業領域應對氣候變化的能力提供了政策保障，同時也為農業領域應對氣候變化的法制保障打下了堅實的政治基礎。其中2007年頒布的《中國應對氣候變化國家方案》，針對農業領域適應氣候變化提出的相關政策和措施包括：一是繼續加強農業基礎設施建設。加快實施以節水改造為中心的大型灌區續建配套，著力搞好田間工程建設，更新改造老化機電設備，完善灌排體系。繼續推進節水灌溉示范，在糧食主產區進行規模化建設試點，干旱缺水地區積極發展節水旱作農業，繼續建設旱作農業示范區。狠抓小型農田水利建設，重點建設田間灌排工程、小型灌區、非灌區抗旱水源工程。加大糧食主產區中低產田鹽堿和漬害治理力度，加快丘陵山區和其他干旱缺水地區雨水集蓄利用工程建設。二是推進農業結構和種植制度調整。優化農業區域布局，促進優勢農產品向優勢產區集中，形成優勢農產品產業帶，提高農業生產能力。擴大經濟作物和飼料作物的種植，促進種植業結構向糧食作物、飼料作物和經濟作物三元結構的轉變。調整種植制度，發展多熟制，提高復種指數。三是選育抗逆品種。培育產量潛力高、品質優良、綜合抗性突出和適應性廣的優良動植物新品種。改進作物和品種布局，有計劃地培育和選用抗旱、抗澇、抗高溫、抗病蟲害等抗逆品種。四是遏制草地荒漠化加重趨勢。建設人工草場，控制草原的載畜量，恢復草原植被，增加草原覆蓋度，防止荒漠化進一步蔓延。加強農區畜牧業發展，增強畜牧業生產能力。五是加強新技術的研究和開發。發展包括生物技術在內的新技術，力爭在光合作用、生物固氮、生物技術、病蟲害防治、抗御逆境、設施農業和精準農業等方面取得重大進展。繼續實施“種子工程”、“畜禽水產良種工程”，搞好大宗農作物、畜禽良種繁育基地建設和擴繁推廣。加強農業技術推廣，提高農業應用新技術的能力。而在農業水資源利用方面，要加強灌區建設與改造，開發灌溉節水、旱作節水與生物節水綜合配套技術，重點突破精量灌溉技術、智能化農業用水管理技術及設備。全國各區域的適應措施包括：在東北合理利用適宜品種及農業技術，利用氣候變暖的有利條件，建設糧食基地；在華北建立節水型生產體系，因地制宜防治沙漠化；在西北合理配置水資源，發展節水農業，保護和改善生態環境；在沿海地區根據海平面上升趨勢，逐步提高防潮設施的等級標準。

除此之外，我國的農業領域中雖沒有專門的適應氣候變化的制度，但卻為適應氣候變化應采取的措施提供了間接的支持和保障，如《農業法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《農業技術推廣法》、《農業機械化促進法》等，明確提出了國家采取措施加強農業基礎設施建設，調整、優化農業結構，推進農業產業化經營，發展農業科技，保護農業生態環境，促進農業機械化和信息化，提高農業綜合生產能力以及建立和完善農業保險制度和農業生產經營組織等方針政策，為農業應對氣候變化奠定了基礎。

2009年以來，中國各級政府制定了一系列有利于農業領域適應氣候變化的政策法規。農業部出臺了《熱帶作物種質資源保護項目資金管理暫行辦法》、《熱帶作物病蟲害疫情監測與防治項目資金管理暫行辦法》、《植物新品種保護項目管理暫行辦法》、《農業轉基因生物安全項目管理暫行辦法》、《超級稻新品種選育與示范項目管理辦法》等文件。

農業生產適應氣候變化是一項長期的事情，不僅需要采取針對性的適應性措施，而且在政策層面上要做出針對性的調整，為農業可持續發展提供制度保障。