平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會治理模式初探

陳輝庭

（中共福建省委黨校法學(xué)教研部，中國福州 350001）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會治理模式初探

陳輝庭

（中共福建省委黨校法學(xué)教研部，中國福州 350001）

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)“兩岸人民的共同家園”，為兩岸在社會乃至政治領(lǐng)域的合作提供了一個(gè)試驗(yàn)平臺。實(shí)驗(yàn)區(qū)在建設(shè)“小政府、大社會”目標(biāo)模式中要合理設(shè)置政府行政權(quán)力，大力培育社會力量，發(fā)揮政府、社會和公眾在社會治理中的合力；在社會治理模式的具體構(gòu)建中應(yīng)促進(jìn)政府行政管理體制的規(guī)范化，合理配置社會資源、培育社會力量促進(jìn)社會自治，堅(jiān)持兩岸同胞平等原則，探索積累適合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的民主制度；應(yīng)高度重視平潭合作共建的法制保障，正確處理中共作為祖國大陸執(zhí)政黨在實(shí)驗(yàn)區(qū)的地位和作用，并充分發(fā)揮政府在實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)初期的主導(dǎo)作用。

平潭；綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)；共同家園；治理模式

一、探索平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會治理模式的背景和意義

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)是在兩岸制度性合作逐步深入的背景下展開的。

以 2008年來兩岸簽署一系列協(xié)議為標(biāo)志，兩岸交往與合作關(guān)系取得了重大的突破，兩岸關(guān)系的和平發(fā)展階段得以確立。兩岸關(guān)系的和平發(fā)展階段是一個(gè)長期的歷史時(shí)期。對于兩岸關(guān)系的本質(zhì)，“胡六點(diǎn)”深刻地指出：“1949 年以來，大陸和臺灣盡管尚未統(tǒng)一，但不是中國領(lǐng)土和主權(quán)的分裂，而是上個(gè)世紀(jì)40 年代中后期中國內(nèi)戰(zhàn)遺留并延續(xù)的政治對立”，“兩岸復(fù)歸統(tǒng)一，不是主權(quán)和領(lǐng)土的再造，而是結(jié)束政治對立”。①因此，兩岸分歧的關(guān)鍵并不是主權(quán)和領(lǐng)土之爭，而是由國共內(nèi)戰(zhàn)遺留下來的政治對立。這種對立的本質(zhì)是對不同社會制度和發(fā)展道路的選擇。當(dāng)年雙方曾試圖用戰(zhàn)爭方式加以解決，但并沒有完全解決。此后，兩岸各自走上不同的現(xiàn)代化發(fā)展道路，而政治對立則延續(xù)至今。顯然，在時(shí)空轉(zhuǎn)換的歷史背景下，用戰(zhàn)爭方式來解決兩岸政治對立已不合時(shí)宜。以和平談判方式解決祖國的統(tǒng)一問題，最為符合當(dāng)今世界歷史的背景和發(fā)展潮流，最為符合兩岸廣大人民的根本利益，也最為有利于中華民族走向現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)目標(biāo)和利益。[1]鑒于兩岸 60多年來發(fā)展道路和社會制度的巨大差別，兩岸政治談判絕不可能一蹴而就，這就明確了國家統(tǒng)一前兩岸關(guān)系將長期處于和平發(fā)展的歷史階段。

兩岸關(guān)系的和平發(fā)展，將為兩岸政治談判創(chuàng)造有利的社會基礎(chǔ)和歷史條件。“必須把兩岸的和平統(tǒng)一融入到兩岸和平發(fā)展的大戰(zhàn)略中，不是先統(tǒng)一再發(fā)展，而是應(yīng)在兩岸關(guān)系的前進(jìn)和發(fā)展中求統(tǒng)一。”[2]以和平發(fā)展求統(tǒng)一，就是要首先擱置高階的政治爭議，聚合兩岸政治認(rèn)同與政治共識，逐步鞏固和深化兩岸的政治互信基礎(chǔ)。與此同時(shí)，要優(yōu)先發(fā)展兩岸之間的經(jīng)濟(jì)、社會和文化交流與合作，不斷推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)與社會的漸進(jìn)性融合。[3]

目前，兩岸已簽署的以ECFA為核心的大部分協(xié)議及其內(nèi)容都是圍繞經(jīng)濟(jì)合作展開，并以經(jīng)濟(jì)合作帶動相關(guān)社會和文化領(lǐng)域的合作。由于兩岸之間的政治和社會制度差異明顯，兩岸之間的政治和社會合作仍面臨著較大的障礙。在此背景下，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)為推進(jìn)兩岸制度性合作提供了一個(gè)新的重要平臺。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是通過“五個(gè)共同”方式，建設(shè)“兩岸人民的共同家園”。經(jīng)過平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)先行先試過程中的制度創(chuàng)新和實(shí)踐檢驗(yàn)，可以探索兩岸同胞能夠共同接受的制度模式和生活方式。這就為兩岸在社會乃至政治領(lǐng)域的合作提供了一個(gè)試驗(yàn)平臺。

對平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會治理模式的探索，是落實(shí)先行先試政策的核心內(nèi)容。社會治理模式既涉及到社會管理方面，也與政府行政管理密切相關(guān)。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)所要確立的“小政府、大社會”的社會治理目標(biāo)模式，既涉及社會自治功能的培育，又涉及對政府行政管理權(quán)力的規(guī)范和約束。以探索和完善平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的社會治理模式為立足點(diǎn)，來落實(shí)兩岸同胞以“五個(gè)共同”方式建設(shè)“共同家園”，可以部分淡化兩岸在政治分歧方面的敏感性，避免不必要的政治障礙；同時(shí)又能夠進(jìn)一步深化兩岸之間的制度性合作，成為兩岸關(guān)系和平發(fā)展的重要增長點(diǎn)。

二、平潭建設(shè)“小政府、大社會”社會治理目標(biāo)模式的法理探討

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為兩岸制度性合作的試點(diǎn)，在社會治理模式上既要考慮到兩岸的制度差異，又要順應(yīng)大陸地區(qū)社會發(fā)展的形勢需要，探索一種既符合大陸地區(qū)的社會發(fā)展規(guī)律，又能為兩岸同胞所共同接受的社會治理模式。

近年來，大陸地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，累積的社會問題日益增多，社會矛盾也呈現(xiàn)不斷激化的態(tài)勢。社會問題多發(fā)有諸多因素的影響，其中一個(gè)重要因素就是現(xiàn)有的社會管理體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速而深刻的變化，這就迫切要求改革和創(chuàng)新社會管理體制。加強(qiáng)和創(chuàng)新大陸地區(qū)的社會管理，已經(jīng)成為中共執(zhí)政黨在新時(shí)期面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。②當(dāng)前，大陸地區(qū)正經(jīng)歷從“人治”走向“法治”的社會治理模式的重大變革。原有的社會治理模式以高度行政化的控制為主，社會自治力量薄弱。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下民眾日益多元化的需要，就應(yīng)當(dāng)改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府包攬社會治理的傳統(tǒng)模式，創(chuàng)造各種有效方式，由人民群眾依法進(jìn)行自我管理，逐步形成“小政府、大社會”治理模式。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)“兩岸人民的共同家園”，應(yīng)當(dāng)確立“小政府、大社會”的社會治理目標(biāo)模式。這一模式主要包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵：

第一，合理設(shè)置政府行政權(quán)力，并充分利用社會力量對其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和約束，防范政府公權(quán)力的濫用。社會治理模式的變革與行政管理體制改革息息相關(guān)。社會治理模式的變革即是將原有過于集中的政府行政管理權(quán)力歸還給社會，改變政府包攬一切的做法，加強(qiáng)社會的自治和民眾的自我管理。從社會契約的角度，民眾建立政府的目的是為了更好地使之提供公共服務(wù)，維護(hù)公平合理的社會秩序。因此，一方面政府公權(quán)力的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)處于社會民眾的掌控之下；另一方面，政府的公權(quán)力只在必要情形下才能得以設(shè)置和行使，不得任意干涉社會民眾既有的自治權(quán)。因此，政府行政機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能是必要的引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)。正確處理政府與社會的關(guān)系，是確立“小政府、大社會”社會治理模式的基礎(chǔ)。

第二，重新分配與使用原有的社會資源，大力培育社會力量，加強(qiáng)社會自治能力。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是市場經(jīng)濟(jì)和社會管理的主要參與者，是社會資源的真正擁有者。因此，民眾的社會自治應(yīng)該構(gòu)成社會治理的基礎(chǔ)。以往，政府尤其行政管理機(jī)構(gòu)掌握了大量的社會資源。但由于過度集中，這些社會資源無法得到合理的配置，利用效率較為低下。與此同時(shí)，由于政府承擔(dān)了過多的社會責(zé)任，許多社會工作無法得到有效開展，導(dǎo)致社會矛盾日趨尖銳，政府承擔(dān)的社會壓力日益加大，成為民眾發(fā)泄不滿的焦點(diǎn)和對象。社會管理創(chuàng)新，就是將本該由社會承擔(dān)的事務(wù)交還給社會，將政府所掌握的大量社會資源交還給民眾，由民眾通過各種方式進(jìn)行自我管理，并通過市場機(jī)制提高社會資源的使用效率。這樣既減輕政府承擔(dān)的社會壓力，又培育了社會力量，加強(qiáng)民眾的政治和社會參與。民眾通過政治和社會參與，剝離政府過于臃腫的機(jī)構(gòu)和職能，減輕公共開支負(fù)擔(dān)，同時(shí)也能對政府權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行更為有效的監(jiān)督，增加政府運(yùn)轉(zhuǎn)的合法性。

第三，要充分發(fā)揮政府、社會和公眾在社會治理中的合力，使幾方面的力量協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。社會力量在社會治理中承擔(dān)最為基礎(chǔ)的作用，是配置和運(yùn)用社會資源的基本力量；政府行政機(jī)構(gòu)專注于提供公平規(guī)范的競爭和合作環(huán)境，并提供必要的社會公共服務(wù)。公眾則通過社會參與成為社會組織和社會力量的主要承載者，并通過政治參與促進(jìn)、監(jiān)督和約束政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和合法性。

三、平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會治理模式的具體構(gòu)建

從長遠(yuǎn)目標(biāo)看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)要建設(shè)成為“兩岸人民的共同家園”。它首先要求對在平潭定居或工作的兩岸同胞一視同仁，無論其是大陸籍或是臺灣籍，均享受同等的居民待遇。同時(shí)，充分保障兩岸同胞以“五個(gè)共同”方式參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，暢通社會參與和政治參與的渠道，充分發(fā)揮社會自治在公共事務(wù)管理中的作用。然而，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)是一個(gè)相對長期的過程，不可能一蹴而就。因此，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的初期階段，需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，逐步地培育社會力量。

第一，促進(jìn)政府行政管理體制的規(guī)范化，是構(gòu)建平潭“小政府、大社會”社會治理模式的重要組成部分。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管理框架由政府、政府下屬職能部門、功能區(qū)辦公室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)組成。政府下屬機(jī)構(gòu)包括公安、發(fā)改、工信、商務(wù)、工商、財(cái)政、稅務(wù)等職能部門，在原有行政職能基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)歸并。原先下轄的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷，部分改為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的派出機(jī)構(gòu)，并在四大功能區(qū)的基礎(chǔ)上成立功能區(qū)辦公室。各派出機(jī)構(gòu)屬垂直管理，代表綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)負(fù)責(zé)辦理戶口、工商、稅務(wù)、土地管理、農(nóng)林水利設(shè)施等事務(wù)，對轄區(qū)居委會具體指導(dǎo)。各功能區(qū)辦公室負(fù)責(zé)實(shí)施本區(qū)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目招商、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。通過一段時(shí)間的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)和功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)徹底合并。[4]到“十三五”期間，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將出現(xiàn)以功能區(qū)為核心的行政架構(gòu)。各功能區(qū)辦公室職責(zé)除了原有的工作任務(wù)之外，還要為區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)提供基本的公共服務(wù)。

第二，合理配置社會資源，培育社會力量，促進(jìn)民眾的社會自治是構(gòu)建平潭“小政府、大社會”社會治理模式的關(guān)鍵部分。

社會力量主要是指企業(yè)、非政府組織和個(gè)人。社會力量的參與范圍廣泛涉及規(guī)劃、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等社會公共事務(wù)。促進(jìn)社會組織積極參與社會治理，可以更為有效地配置社會資源，更好地滿足民眾日益增長的多元化需要；同時(shí)也能減輕和緩解政府在行政管理方面的壓力，增進(jìn)其合法性基礎(chǔ)。

社區(qū)是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)提供公共服務(wù)最基本的載體，社區(qū)自治是社會自治最基本的表現(xiàn)形式之一。社區(qū)自治模式的形成，在構(gòu)建“小政府、大社會”社會治理模式中發(fā)揮著重要的作用。目前，大陸地區(qū)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)主要包括居委會和物業(yè)管理部門，前者屬于基層政府派出的辦事機(jī)構(gòu)，后者則是營利性企業(yè)單位。在以往政府包攬一切的管理模式下，社區(qū)自治功能受到嚴(yán)重抑制，社區(qū)組織所提供服務(wù)往往難以滿足民眾日益增長的多元化需求。從平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐發(fā)展需要看，應(yīng)當(dāng)賦予社區(qū)管理機(jī)構(gòu)更高的自治權(quán)利，充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能，由以往單純的“自上而下”管理模式，逐步發(fā)展為“自上而下”和“自下而上”相互結(jié)合模式，并最終發(fā)展為以社會自治為主的社區(qū)治理模式。在此過程中，社區(qū)居委會應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的管理型機(jī)構(gòu)向服務(wù)型機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。以往，社區(qū)居委會的社區(qū)管理主要體現(xiàn)地方政府的意志并統(tǒng)攬各項(xiàng)社會事務(wù)；而在社區(qū)自治模式下，社區(qū)管理工作應(yīng)當(dāng)更加體現(xiàn)社區(qū)居民的意志，并滿足其日益增長的多元化需求。傳統(tǒng)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的部分職能如社會治安、環(huán)境整治等也可以逐步分離出來，由民間社團(tuán)和個(gè)人志愿者承擔(dān)。通過更多的社區(qū)參與，有利于培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感。在社區(qū)自治模式下，還應(yīng)充分重視社區(qū)民主化建設(shè)，通過民主選舉來組成和變更社區(qū)的自治機(jī)構(gòu)，如社區(qū)居委會和社區(qū)監(jiān)事會等。

此外，應(yīng)當(dāng)充分注重發(fā)揮非政府組織在社會治理中的重要作用。作為政府與公眾溝通的有效平臺，民間組織能夠提供社會服務(wù)，通過社會互濟(jì)互助活動，實(shí)現(xiàn)社會資源的有效整合和利用。例如在香港，政府完全依靠民間服務(wù)機(jī)構(gòu)開辦各類社會福利和社會服務(wù)事業(yè)，如老人院、幼稚園、心理輔導(dǎo)、家庭治療等等。這些機(jī)構(gòu)不僅可以收取較低的服務(wù)費(fèi)用，而且還有機(jī)會得到政府的資助金。在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)重視以立法方式扶持、培育和規(guī)范非政府組織的發(fā)展，使之成為兩岸民眾進(jìn)行社會參與的重要組織形式。對于目前平潭已經(jīng)存在的各類行業(yè)協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)合作社等社會中介組織，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)培育和扶持。

第三，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)社會治理的人員參與方面，應(yīng)堅(jiān)持兩岸同胞平等參與和平等待遇原則，積極鼓勵(lì)臺灣同胞參與平潭治理，促進(jìn)平潭發(fā)展。

從平潭現(xiàn)有的行政管理架構(gòu)上看，在綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會層面上，通過公開招聘和委托推薦等方式，臺灣同胞可擔(dān)任平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會的任何職務(wù)，以體現(xiàn)兩岸同胞的平等性。在基層公共管理層級中，一方面，可以在現(xiàn)有基層公共管理機(jī)構(gòu)中大量引進(jìn)臺灣地區(qū)人員參與各類園區(qū)、社區(qū)管理；另一方面，可以在以臺胞為主的園區(qū)或社區(qū)實(shí)行臺灣同胞自我管理。最終形成以大陸管理人員為主體、臺灣管理人員為主體和兩岸人員共同管理等多種形式的基層公共管理體系。[5]

在平潭合作建設(shè)模式中，要明確規(guī)定和充分保證參與平潭合作建設(shè)的兩岸人員、組織和機(jī)構(gòu)享受完全一樣的待遇，必須服從完全一樣的權(quán)責(zé)安排，能夠擁有完全一樣的發(fā)展機(jī)會和發(fā)揮才干的空間。為鼓勵(lì)和保障臺灣同胞參與平潭建設(shè)的平等權(quán)利，應(yīng)積極推進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)兩岸人員流動的自由化，建立便捷兩岸人員往來的政策和管理機(jī)制。進(jìn)一步放開兩岸人員往來交流的政策，進(jìn)一步完善臺灣地區(qū)民眾進(jìn)入祖國大陸的入境管理辦法，對臺灣地區(qū)非官方人員憑臺灣地區(qū)簽證落地免簽，承認(rèn)臺灣地區(qū)相應(yīng)權(quán)威機(jī)構(gòu)與組織授予的技術(shù)職稱的有效性；同時(shí)放寬祖國大陸民眾赴臺的規(guī)制，下放審批權(quán)以縮短審批時(shí)間、簡化審批手續(xù)，進(jìn)而促進(jìn)兩岸各界交流與往來的開展。要確立居民待遇原則，臺籍居民到平潭經(jīng)商、就業(yè)、旅游和上學(xué)，都能享受與本地居民同等的待遇，并享有相應(yīng)的政治權(quán)利。允許臺灣居民與企業(yè)設(shè)立自我管理組織。

吸收臺灣公務(wù)人員參與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的共同管理，需要兩岸在人員流動方面制定更為寬松的政策。最適宜的方式是通過兩岸協(xié)議加以解決。然而，由于兩岸之間的政治互信仍有待進(jìn)一步深化，目前平潭建設(shè)只能由大陸地區(qū)單方主導(dǎo)進(jìn)行。在平潭任職的臺灣人員，可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)在臺灣招募符合公務(wù)人員條件的人員，經(jīng)錄取后，祖國大陸認(rèn)可其資格，并視同具備祖國大陸公務(wù)人員條件。兩岸人員同職同薪，且不低于雙方任何一方的標(biāo)準(zhǔn)。如果將來選擇在祖國大陸定居，還享有相應(yīng)的醫(yī)療、社會保險(xiǎn)與退休金。[6]這種做法需要臺灣方面的配合。隨著兩岸和平發(fā)展關(guān)系的進(jìn)一步深化，這一問題有望取得進(jìn)展。

第四，積累探索適合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展的民主參與制度。

由于兩岸分隔了 60多年后，政治和社會制度差異明顯。如何彌合兩岸政治分歧，目前尚不具備全面的條件。正因?yàn)槿绱耍瑒澇銎教哆@一特殊的地區(qū)，專供兩岸社會制度性的銜接與彌合進(jìn)行社會試驗(yàn)具有重大的意義。它有助于促進(jìn)兩岸同胞的互信與融合，探索兩岸同胞能夠共同接受的社會制度和生活方式。

目前，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可以考慮先在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會之外創(chuàng)設(shè)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)咨政會，作為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作建設(shè)初級階段的協(xié)調(diào)委員會。咨政會在現(xiàn)有“促進(jìn)平潭開放開發(fā)顧問團(tuán)”基礎(chǔ)上設(shè)立，主要由關(guān)心平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建的政界、學(xué)界、實(shí)業(yè)界的人士等組成。它的職能主要是對平潭兩岸合作共建具體實(shí)踐過程中的具體事務(wù)發(fā)揮參政議政作用。待到兩岸同胞共同參與平潭建設(shè)達(dá)到一定的水平和規(guī)模之后，可嘗試建立平潭立法院，行使地方立法權(quán)。立法院委員采取全民推選形式，從包括臺灣同胞在內(nèi)的所有平潭居民中產(chǎn)生。[7]依照張亞中先生的建議，立法院民意代表初期可由兩岸人民自行分別選聘，即所謂“協(xié)和式”（consociational）民主，待條件成熟后再由選區(qū)或依政黨比例代表選出。[6]

在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)行政管理機(jī)構(gòu)組成人員方面，也將由上級政府任命逐步過渡到公開選拔和全民選舉的階段。積累探索民主化進(jìn)程，實(shí)行黨政分開，政府主要負(fù)責(zé)人可由不同黨派和無黨派人士通過競選產(chǎn)生，最后由上級政府通過任命形式對外公布，每屆政府任期五年，最多可連任兩屆。民意是政府官員執(zhí)政的基礎(chǔ)，立法機(jī)構(gòu)可根據(jù)民意解散現(xiàn)任政府管理團(tuán)隊(duì)。按照聘用制辦法進(jìn)行人事管理體制改革，行政管理機(jī)構(gòu)取消公務(wù)人員和事業(yè)單位人員用人體制，改為管理隊(duì)伍的全員聘用。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)黨委除負(fù)責(zé)本區(qū)黨務(wù)工作之外，不再直接干涉政府事務(wù)，但可享有監(jiān)督政府運(yùn)行的權(quán)利。[4]150

四、探索平潭社會治理模式應(yīng)注意的幾個(gè)問題

從兩岸關(guān)系的實(shí)踐來看，要推進(jìn)兩岸在社會領(lǐng)域、政治領(lǐng)域的合作交流，顯然要比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的合作交流發(fā)展復(fù)雜得多。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在兩岸社會和政治領(lǐng)域的合作方面發(fā)揮著重要的先行先試作用，這也決定了平潭合作共建問題的復(fù)雜性。在探索平潭“小政府、大社會”社會治理模式過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面問題：

第一，要高度重視對平潭合作共建的法制保障。

平潭社會治理模式的設(shè)定和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，取決于相關(guān)法律的充分保障。政策手段的最大不足在于其相對不穩(wěn)定性，容易出現(xiàn)“政策隨人，人亡政息”的弊端。祖國大陸和臺灣地區(qū)都是如此。目前，臺灣地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了政黨輪替的定期選舉制度，這決定了臺灣地區(qū)當(dāng)局所執(zhí)行的兩岸關(guān)系政策將不可避免地隨著政局的變動而變動。在這種背景下，過度依賴于政策手段必然會使兩岸和平發(fā)展關(guān)系陷入反復(fù)起伏的不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，政策手段在平潭建設(shè)初期具有重要的主導(dǎo)作用，但隨著兩岸同胞合作共建的深入，它難以滿足平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)長期發(fā)展的需要。法律手段所具有的長期穩(wěn)定性、可靠性和可預(yù)期性等特征，決定了它在平潭發(fā)展建設(shè)過程中具有不可替代的地位和作用。

從臺灣同胞的角度來說，由于兩岸關(guān)系的不確定性，及兩岸法律與政策的互斥狀態(tài)，臺灣同胞進(jìn)入平潭定居，可能損失在臺灣地區(qū)當(dāng)?shù)卦械募鹊脵?quán)益。如果缺乏法律的可靠保障，臺灣同胞參與平潭合作建設(shè)將面臨巨大的法律和政策風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何為平潭兩岸合作制度建設(shè)提供可靠、全面的法律保障，關(guān)系平潭發(fā)展建設(shè)的全局，意義重大。

第二，要正確處理中共作為大陸地區(qū)執(zhí)政黨在平潭建設(shè)中所發(fā)揮的地位和作用。

平潭是兩岸制度性合作的試驗(yàn)區(qū)，其合作的領(lǐng)域既涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，又涉及社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域。這就需要綜合考量兩岸同胞所能共同接受的社會制度和生活方式。在平潭建設(shè)的初期，仍然要發(fā)揮中共作為執(zhí)政黨的主導(dǎo)作用；但隨著平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)合作共建的深入，應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行黨政分開，黨委不再直接干涉平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的政府事務(wù)。中共作為大陸地區(qū)執(zhí)政黨，其作用應(yīng)當(dāng)集中在控制兩岸關(guān)系發(fā)展的全局，通過全國人大立法方式確立平潭在兩岸制度性合作中的地位，從宏觀角度正確處理平潭與中央的關(guān)系。平潭事務(wù)的具體管理，主要通過平潭高度自治的方式加以解決。

第三，充分重視發(fā)揮政府在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)初期的主導(dǎo)作用。

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開發(fā)建設(shè)是一個(gè)逐步深入的過程。平潭現(xiàn)在發(fā)展最大的瓶頸是基礎(chǔ)建設(shè)不足，支撐未來發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)尚未形成。同時(shí)，城市發(fā)展所需要的各方面人才急需引進(jìn)，人口結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)均需要全方位調(diào)整和提升。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以加快平潭的資金投入和開發(fā)建設(shè)。待到平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)初具規(guī)模，臺灣同胞的參與逐步深入時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將公共資源向社會傾斜，培育社會力量，并不斷強(qiáng)化社會自治功能，以推動“小政府、大社會”社會治理模式的形成。

注釋：

① 胡錦濤，攜手推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展 同心實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興――在紀(jì)念《告臺灣同胞書》30周年會上講話，2008年12月31日。

② 2011年7月1日，胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的重要講話中，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學(xué)化水平，確保人民安居樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定。

[1] 陳輝庭.兩岸關(guān)系法治化的必然性和可行性探討[J].閩臺關(guān)系研究,2012(1).

[2] 李家泉.改革開放三十年與臺海形勢[J].百年潮,2008(10): 43-45.

[3] 劉國深.兩岸政治互動的象限管理芻議[J].臺灣研究集刊,2011(5): 17-22.

[4] 黃速建,李鴻階.平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開放開發(fā)研究[M] .北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2011: 149.

[5] 臺盟福建省委員會.創(chuàng)新合作建設(shè)模式,將平潭建設(shè)成兩岸同胞的共同家園[A]//宋炎,王秉安.平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建模式研究[C].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011: 18.

[6] 張亞中.對于將平潭定位為“兩岸共同體實(shí)驗(yàn)特區(qū)”的意見[A]//宋炎,王秉安.平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)兩岸合作共建模式研究[C].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011: 217.

[7] “關(guān)于拓展閩臺交流合作前沿平臺的研究”綜合報(bào)告課題組.平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)“五個(gè)共同”兩岸合作新模式的研究[A] //中共福建省委政研室.調(diào)研文稿[C]. 2011(29): 13－16.

D927.57

A

1674-8557（2012）03-0018-06

2012-09- 01

陳輝庭（1974-），男，福建泉州人，法學(xué)博士，中共福建省委黨校法學(xué)教研部副教授。

陳 馳）