生態效率視角下農村垃圾減排與利用的法律規制

□李 慧 陽相翼

生態效率視角下農村垃圾減排與利用的法律規制

□李 慧 陽相翼

生態效率是基于環境、經濟系統相互關系的測評標準，同時兼顧了經濟效益和環境效益。伴隨著我國農村快速建設的進程，農村垃圾的大量產生和低效利用帶來了嚴重的環境資源問題，背離了生態效率原則的要求。與美國、德國、日本等發達國家相比較，我國在依法規制農村垃圾減排與利用方面還存在立法理念落后、專項立法欠缺、監管體制不合理、具體制度不完善和法律責任不明確等制度缺陷。在生態效率原則的指導下，從農村垃圾減排與利用兩個方面，進一步完善我國農村垃圾管理法律制度勢在必行。

農村垃圾;生態效率;減排;利用;法律規制

生態效率是基于環境、經濟系統相互關系的測評標準，同時兼顧了經濟效益和環境效益。在依法發展社會主義市場經濟的生態文明時代，按照生態效率原則要求來發展農村經濟，其重點內容之一就是依法促進農村垃圾的減量化排放和資源化利用，實現農村經濟效益和環境效益的雙贏。

一、生態效率原則對農村垃圾減排與利用的立法要求

2009年《中國環境狀況公告》調查表明，當前農村環境問題日益突出，形勢十分嚴峻。突出表現為農村生活污染治理基礎薄弱，面源污染日益加重，農村工礦污染凸顯，城市污染向農村轉移有加速趨勢，農村生態退化尚未有效遏制。2009年，中央安排1032.5萬元財政經費，重點支持湖南、湖北、安徽、四川和重慶等17個省（市）的112個村實施農村清潔工程試點示范，省級、縣級分別自籌經費1158萬元和7708萬元（包括農民自籌）用于開展農村清潔工程建設。示范村通過建設田園清潔、家園清潔和村級公共清潔等設施建設，將人畜糞便、生活垃圾和污水、作物秸稈進行無害化處理和資源化利用，示范區共建設生態攔截溝1.79萬米、農村廢棄物發酵處理池1507個、生活污水凈化處理池2653個、村內管網建設20.6萬米、道路建設213767米，農村“四改”配套建設8784戶，垃圾分類收集設施購置14557戶，建設農村物業服務站123個，無機垃圾中轉設施411個。

（一）農村垃圾的大量產生與低效利用的危害

1.造成環境污染。農村垃圾主要由牲畜糞便、廢秸稈、碎爐灰、焚燒廢品、塑料袋等組成，其中的很多成分都能造成環境污染。例如，牲畜糞便在得不到及時清理的情況下，不僅會散發惡臭，還會產生蚊蠅、腐蛆等易滋生細菌的生物。在雨水的作用下，這些糞便垃圾產生的滲漏水能導致周邊地表和地下水的污染。

2.浪費自然資源。垃圾是放錯了位置的資源。農村垃圾中含有多種可以回收再利用的物料，如金屬、木料、玻璃等。農村垃圾來源于生產和生活材料，而生產和生活材料消耗的是礦產、森林等自然資源。此外，農村垃圾的堆放還占用大量的土地。可見，隨便處置農村垃圾無疑是在浪費寶貴的自然資源。

（二）生態效率原則對農村垃圾管理的立法的意義

“效率”是個經濟學概念，指的是成本與收益之間的比較。效率始終是經濟活動所追求的價值之一，其內涵植根于不同的時代背景。

在生態平衡狀況良好的條件下，“效率”追求資本和勞動的生產率，也即通常意義上的“經濟效率”;而在目前自然環境資源相對于資本和勞動異常稀缺的情況下，經濟發展需要我們從關注資本和勞動生產率轉移到關注資源和環境的生產率，“生態效率”應運而生。有學者以重慶為例，通過專家訪談和實地調研，對四種典型農村垃圾處理路線（非法傾倒、簡易填埋、綜合處置和現場資源化的直接成本和外部成本進行測算。結果表明：就直接成本而言，非法傾倒的成本最低，其次是現場資源化、簡易填埋和綜合處置;就外部成本和總體成本而言，現場資源化最低，其次是綜合處置、簡易填埋，而非法傾倒的兩項成本都最高。可見，農村垃圾的大量產生與低效利用嚴重背離了生態效率原則的要求。完善農村垃圾減排與利用的法律規制是生態效率原則的基本要求。生態效率要求同時考慮經濟效益和環境效益，強調在提高經濟效益的同時保證環境效益同步增長。而法律作為最基本、最有力的社會管理手段，是規制各社會主體行為的有力武器。按照生態效率和經濟法治的基本要求，完善環境監管法制，杜絕非法傾倒農村垃圾，并依法促進農村垃圾減量化排放和資源化利用是農村垃圾管理的發展方向。

二、我國農村垃圾減排與利用的立法缺陷

目前，我國的農村垃圾管理立法主要有《城市市容和環境衛生管理條例》（1992年）、《清潔生產促進法》（2002年）、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2004年修訂）以及一些地方性立法。此外，《循環經濟促進法》、《排污費征收使用管理條例》等法律法規也涉及到農村垃圾的管理問題。與發達國家相比，無論是全國性立法，還是地方性立法，我國農村垃圾管理立法至少存在以下幾個方面的缺陷。

（一）立法理念比較落后

當前我國有關農村垃圾管理的法律規定還體現著“重污染防治，輕資源利用”的立法理念。對農村垃圾冠以“垃圾”之名，可以說在一定程度上反映了我國對農村垃圾潛在的資源性價值認識不足。現有相關立法大多是從“防止污染環境”，甚至是“保障城市市容和環境衛生”的目的出發所進行的原則性規定，以合理利用資源為目的的法律條文為數不多。廣東現行的農村垃圾管理政策僅涉及垃圾產生后的運輸管理和消納處置，對建筑垃圾的源頭控制和資源化利用存在管理空白。《城市建筑垃圾管理規定》是有關農村垃圾的專門性規章，卻以“保障城市市容和環境衛生”為主要立法目的。與此形成鮮明對照的是，在發達國家，立法上更多地將農村垃圾視為一種“資源”，相關立法也多是圍繞農村垃圾的利用問題展開的，體現了“廢棄物減排與利用并重”的立法理念。

（二）法規體系不夠完備

農村垃圾是我國城市單一品種排放數量最分散的固體廢棄物。促進和規范農村垃圾的減排與利用行為需要針對性、統一性強的專門法律規范。《城市建筑垃圾管理規定》是我國僅有的一部關于農村垃圾的專項立法，但該規定只是一個部門規章，在效力層級上有些偏低，管理范圍上也局限于城市，忽視了廣闊的鄉村地區。而其他諸如《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》等，雖然包含農村垃圾管理的有關規定，但畢竟不是專項立法，對農村垃圾管理的針對性較弱。在地方性立法方面，即便是專項立法，如《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規定》等，限于行政管理的區域分割，其影響力也是有限的。因此，我國目前在全國性立法方面尚缺乏關于農村垃圾管理的專項法律法規。

（三）監管部門權責不清

根據相關法律法規的規定，目前我國涉及農村垃圾管理的部門主要有：建設部門、城管部門、環保部門、公安交通部門等。這些部門在其自身的職能范圍內主管農村垃圾的相關事項。但由于牽涉部門多，權責不清，致使“管理上存在盲點，職能上缺乏連貫，多頭管理時有發生”。例如，北京市農村垃圾的消納許可、監督運輸許可等無人管理。至于這些單位和個人是否按要求消納還是隨便亂倒就無人管理了。這樣的制度安排最終導致誰產生、誰承擔處置責任成為一句空話。此外，促進和規范農村垃圾循環利用的管理部門及其職責沒有明確，“對農村垃圾的管理僅是從城市環境衛生的角度進行考慮，對農村垃圾的產生、運輸、處置等過程缺乏全面的控制和管理”。

（四）管理制度尚不完善

針對農村垃圾管理問題，目前國外已經建立了農村垃圾處置申報、現場檢查、排污收費等相關制度。而我國完全尚未建立起這些制度。例如，農村垃圾排污收費制度，是按照垃圾處理面積和消納面積標準進行一次性收費，如廣東市建設工程建筑垃圾處理收費標準為5元/m2，拆遷工程建筑垃圾處理收費標準為6元/m2，有的是按照建筑垃圾重量收費，如寧波市北侖區建筑垃圾處理收取服務費標準為5元/t（不含運輸費）。收費標準過低，不利于廢棄物的減排與再利用，某些地區收費標準不一，又影響了制度的權威性。同時，農村垃圾稅收制度、農村垃圾管理信息公開制度等在我國尚未真正建立起來，經濟手段不足和信息手段的缺位使農村垃圾管理制度失去活力，管理效率低下。

（五）違法成本依然過低

對于違反農村垃圾管理規定的行為，法律雖然規定了違法責任，但責任的規定過輕，對農村垃圾的法制化管理沒有擺脫“違法成本低，守法成本高”的怪圈。例如，《農村建筑垃圾管理規定》在責任追究部分對施工單位的最高罰款數額為10萬元，對個人擅自設立棄置場受納建筑垃圾的僅處200元以下罰款。相對于違法處置農村垃圾可能造成的環境污染、資源浪費和人的生命健康損失，現有的法律責任既起不到補償損失的效果，更起不到懲罰違法行為的作用。

三、國外農村垃圾減排與利用的立法經驗

（一）根據農村垃圾的特殊性制定完備的法律規范

由于經濟迅速發展與資源土地有限的矛盾日益突出，日本政府針對農村垃圾的特殊性，對其進行專項立法或者在相關法律中進行專項規定，使農村垃圾管理有法可依。例如，1970年《有關廢棄物處理和清掃的法律》、1977年《再生骨料和再生混凝土使用規范》、2001年《廢棄物處理法》、2002年《垃圾再利用法》等。這些法律法規構成了完備的農村垃圾管理法律體系。尤其值得注意的是：日本在國家法律的層面對農村垃圾資源化管理予以規制，如《資源重新利用促進法》中規定農村生產、生活過程中產生的渣土、木材、糞肥等農村垃圾，必須送往“再資源化設施”進行處理。從20世紀70年代至今德國已經制定了與垃圾處理有關的法規180多個，德國有關學會還根據德國法規要求又制定了一系列關于農村垃圾處理和回收利用的指導規定和標準。

（二）將農村垃圾減量化與資源化作為立法的重點

縱觀這些國家的相關立法，規定農村垃圾的減量排放、分類回收、循環利用、再生利用等措施的條文占據了法律的大量篇幅。立法者通過具體細致的可操作性規定謀求農村垃圾的減量化和資源化管理。日本于20世紀60年代末著手管理農村垃圾，并出臺了很多關于填埋或者重新利用農村垃圾的法律規范。例如：1991年《資源重新利用促進法》、1991年《再循環法》（1997年修訂）。在日本，建筑工程界將能夠二次利用的農村垃圾稱為“建筑副產物”，而不是采用丑化的“建筑垃圾”。1994年，德國制定了在世界上有廣泛影響的《資源閉合循環和廢物管理法》（1998年被修訂），對全國各地各個層面的廢物和垃圾進行最大限度的回收和再利用，并取得了巨大成效。有統計結果表明：從2004-2006年，德國約87%的農村垃圾被重新利用。

（三）綜合運用多重手段提高農村垃圾的管理效率

在發達國家的農村垃圾管理法制手段中，既運用行政監管手段又注重運用稅收等經濟手段和信息手段。美國在農村垃圾管理領域起步較早，在政策法規和實際應用方面都形成了一套符合自身情況的體系。美國于1965年通過了《固體廢棄物處理法》（Solid Waste Disposal Act），該立法要求聯邦政府通過提供科研和財政支持鼓勵各州改進其廢物處理計劃。在隨后的30年里，還通過了一系列的法案或修正案，完善了包括信息公開、資源再生、科技發展、循環標準、經濟刺激、職業保護、公民訴訟等固體廢物循環利用的法律制度。發達國家運用多重管理手段在源頭上限制農村垃圾的產生，有效地促使各地區自覺地尋求農村垃圾減排與資源化利用的途徑。

（四）立法明確農村垃圾相關主體的法律責任

韓國政府2003年制定了《農村垃圾再生促進法》，2005年、2006年先后兩次對其進行了修訂。《農村垃圾再生促進法》明確了政府、排放者和垃圾處理商的義務，明確了對農村垃圾處理企業資本、規模、設施、設備、技術能力的要求。更重要的是，《農村垃圾再生促進法》規定了使用農村垃圾再生產品的范圍和數量，明確了未按規定使用農村垃圾再生產品將受到哪些處罰［8］。德國是世界上較早開展廢棄物管理立法的國家之一。1972年，德國制定了《廢物處理法》，關閉無人管理的垃圾場，代之以集中的由地方政府嚴密監管的垃圾場。德國的《資源閉合循環和廢物管理法》通過延伸生產者責任，明確了廢物的生產者、持有者和廢物管理各方應遵循的基本原則和應履行的基本義務。美國1980年制定了《綜合環境反應、賠償和責任法》。該法案中的基金制度、嚴格責任制度和溯及既往的問責機制對美國環境管理影響巨大。

四、我國農村垃圾減排與利用的立法完善

針對我國農村垃圾管理立法存在的上述問題，建議從以下方面完善我國農村垃圾減排與利用的法律規制。

（一）以生態效率原則指導農村垃圾管理立法

“實施生態效率將為我國企業在21世紀國際化潮流中取得顯著經濟效益提供重要機遇，同時它也是解決我國的環境與發展問題的有效手段，是提高我國國際競爭力的加速劑，也是人類社會可持續發展的必然需求，具有重大的社會效益。”在農村產業中，以“資源、能源—生產、生活材料—農村垃圾—再生材料和能量”這一循環模式構建起來的生態產業機制已經在許多發達國家建立起來。這就啟示我們必須變革傳統的“大量生產、大量廢棄”的資源利用模式和“重污染防治，輕資源利用”的廢棄物管理模式，以生態效率原則為指導來構建有效促進農村垃圾減排與利用的法律制度。

（二）制定《農村垃圾減排與利用促進法》

長期以來，法律作為一種社會控制工具而存在。立法的主要目的是服務于政府管理。然而，就農村垃圾減排與利用行為來說，傳統的管理型立法不僅執行成本高，而且執行效率低。因為農村垃圾的排放點多、面廣、量大，在現有技術條件和行政管理體制下，“守法成本高、違法成本低”的現狀短時間內難以改變。我們的觀點是：由全國人大常委會制定一部《農村垃圾減排與利用促進法》，通過促進型立法這種方式為社會提供一種服務或激勵制度，從而使得社會中的每一個人都因為有了這種服務或激勵的存在而自覺行為進而達至立法者所理想的秩序——農村垃圾的減量化排放與資源化利用。具體在立法內容上，這種《農村垃圾減排與利用促進法》較多地采用授權性規范和鼓勵性規范，強化政府的服務功能，注重運用政治責任和道德責任對社會主體進行約束，以促進農村垃圾生產者自覺減排，農村垃圾處理相關產業迅速發展和農村垃圾再生產品的大量應用。

（三）完善農村垃圾減排與利用管理體制機制

促進型立法與管理型立法都是國家宏觀調控的手段，二者可以相互支持、相互補充地協調互動和共同作用。這就要求我們在用立法促進農村垃圾減排與利用的同時，也需要加強對農村垃圾的有效管理。為彌補我國當前農村垃圾監管體制的不足，可以從以下幾個方面著手：首先，設立權威的農村垃圾綜合管理機構。對政府機構中能重疊的部門進行優化重組，成立一個獨立的“農村垃圾綜合管理辦”。其主要職責是協調農村垃圾排放、清運、回收、利用過程中各主管部門之間的關系，負責牽頭處理農村垃圾監管過程中產生的各種問題。其次，強化對農村垃圾資源化問題的監管。在農村垃圾綜合管理辦之下，設立農村垃圾資源化管理機構，專門負責農村垃圾回收、利用、技術推廣等事項的監督管理工作。最后，建立各部門聯動監管機制。建委、環保、環衛、城管執法等部門在各自職能的基礎上要相互溝通協調，健全告知、舉報制度，加強聯合執法。

（四）建立和完善農村垃圾管理的具體制度

健全我國農村垃圾管理的相關制度主要從兩個方面著手解決：一方面，完善已有的制度。以農村垃圾排放收費制度為例，我國現階段對農村垃圾排放收費標準不僅要考慮廢棄物處理成本，還應考慮環境資源損失，根據廢棄物的種類和數量采取不同的收費標準，對于未進行分類的混合廢棄物采用高收費，積極鼓勵農村垃圾的源頭分類、收集和再利用，通過經濟手段的調節來促使農村垃圾的減排與循環再利用。另一方面，建立新的制度。例如，農村垃圾稅收制度、農村垃圾信息管理制度等。丹麥采取對填埋和焚燒建筑垃圾的征稅，確保了90%的建筑垃圾得到了重新循環利用。我國也可以考慮實行農村垃圾填埋稅及農村垃圾再利用的稅收減免或獎勵。

（五）明確農村垃圾減排與利用的法律責任

法律責任規定不完善是當前我國農村垃圾管理法律規制效果不理想的重要原因之一。責任主體不明確、處罰機制不健全，造成法律執行不力。建議從以下兩方面完善農村垃圾減排與利用的法律責任：第一，明晰和落實責任主體。在農村垃圾管理的法律規范中，要按照生產者責任延伸的理念明確建材生產者的責任;按照污染者負擔和資源有償使用的原則，通過完善稅費制度和加強監管來落實建設施工單位或個人的責任;政府執法人員還需要承擔監管失職的法律責任。第二，完善處罰機制。首先，通過提高罰款力度改變農村垃圾管理法律的“軟法性”特征，發揮經濟處罰應有的威懾力;其次，引入環境公益訴訟制度，使農村垃圾違法處置行為能夠得到司法的糾正或制裁;再次，對因農村垃圾排放所造成的重大污染事件和群體性健康受損事件，追究主管領導的行政責任或刑事責任。

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The eco-efficiency is the evaluating standard based on the relationship between environmental and economic system，and considering economic and environmental benefits.With the rapid process of development of China＇s rural area，a large number of rural waste and inefficient use of resources brings about serious environmental problems，departing from the requirement of the principle of eco-efficiency.Compared with the United States，Germany，Japan and other developed countries，there are still deficiencies in the system such as lagging legislative philosophy，the lack of specific legislation，unreasonable regulatory regime，imperfect specific liability system and unclear legal responsibility in rural waste reduction and use in China.Under the guidance of eco-efficiency principle，it＇s imperative to further improve the legal system and management of China＇s rural from waste reduction and utilization.

The Rural Rubbish Reduction and Utilizing Legal System under the Review of the Eco-efficiency

LI Hui＆YANG Xiang-yi（70）

X24

A

1008-8091（2012）02-0044-05

2011-12-21

浙江農林大學法政學院，浙江臨安，311300

李 慧（1987- ），女，浙江農林大學環境與資源保護法碩士研究生，研究方向：環境法學基礎理論;陽相翼（1975- ），男，浙江農林大學法政學院副教授，研究方向：環境法理、農村環境法治、環境經濟政策生態化法律。