川東北地區農村土地適度規模經營的思考

□歐 敏 王 毅 劉中山 吳秀瓊/巴中市農業局

四川省東北部包括廣安、南充、達州、巴中、廣元、遂寧6個地級市，農業資源豐富，地形以山地為主，坡耕地多。新形勢下，如何加快川東北地區農村土地流轉速度，促進農村土地適度規模經營，對于促進農業進步、農民增收具有極其重要的意義。本文從川東北農村土地規模經營的現狀出發，分析存在的主要問題，提出相應的對策建議。

1 川東北地區農村土地適度規模經營的必要性

（1）農村土地適度規模經營是農村經濟發展的客觀要求。川東北地區農業生產方式相對落后，通過農村土地適度規模經營，可提高土地產出率、調整農村產業結構、轉移農村剩余勞動力、促進農業產業化、加快城鄉一體化進程，實現家庭承包經營責任制與現代農業順利對接。

（2）農村土地適度規模經營是農業現代化發展的必然要求。農業現代化要求用現代化科學管理方法組織管理農業，在不改變家庭經營的前提下，由貿工農一體化的經營方式取代分散的小農經營方式，使農業經營逐步實現產業化和規模化，發展土地適度規模經營，有利于統一供種、統一防治病蟲害、統一采取新的種養方法，有利于產后加工、銷售服務，有利于容納現代農業科學技術和技術裝備，促進農業現代化建設。

（3）農地適度規模經營能順應農民與土地關系逐年淡化的趨勢。近年來，川東北地區農民的就業、收入和生活水平與土地關系逐漸淡化。一是外出務工農民逐年增加。到“十一五”末，農民非農業工資收入（主要是外出務工）占到總收入的63.4%。二是川東北地區農民兼業化現象越來越明顯，“十一五”從事工業、建筑業、信息技術、餐飲、商品批零等行業的農業人口占到農業總人口的67.9%。三是農村人口老齡化加劇，農業發展后勁不足，一些地方開始出現土地撂荒現象。實行適度規模經營，可使那些無力或無心經營土地的農民自主、自由地轉出土地使用權，有利于提高土地利用率。

2 川東北地區農村土地適度規模經營現狀及問題

（1）川東北地區農村土地自然特征。一是川東北地區土地資源總量少，土地貧瘠、土質差、耕地質量不高；二是生態環境脆弱，氣候復雜、自然災害頻繁，地下水、河水水位逐年下降，水土流失使土層瘠薄，養分流失，生產能力低；三是擁有較豐富的自然資源，但受資金、技術等因素的制約，資源利用程度比較低。

（2）川東北地區農村經濟特征。第一，農業在GDP所占比重過大，二、三產業的發展相對滯后，致使該地區的廣大農村整體缺乏活力，尤其缺乏吸引外資、開拓市場的競爭意識和能力。第二，農村土地投入產出比低。一是土地投入水平不高，川東北地區化肥、薄膜、農藥投入分別比成都平原地區低30.74%、6.67%、46%。二是土地利用強度不高，川東北地區土地一年兩熟和一年三熟的面積占總耕地面積比率分別比成都平原地區低5.8%和8.8%。三是土地產出率較低，“十一五”末川東北地區主要糧食作物單位面積產量比成都平原地區低13.8%。第三，農民收入水平低，缺乏自我發展和自我改造的能力。“十一五”末川東北地區農民人均收入比全省低8%，比成都平原地區低72.45%。低收入限制了農民自我發展、自我改造能力的提升，加上缺乏對農民進行市場、管理、科技知識的再教育，農民自身認識能力極其有限，無法自主意識到對土地進行資本化帶來的長遠收益。

（3）川東北地區農村土地流轉主要方式。[1]據調查，目前川東北農村土地流轉主要采取了以下幾種方式：一是轉讓，農戶之間調劑、相互達成自愿的經濟補償機制或轉讓協議，約占農地流轉總面積的7.8%。二是租賃，土地承包人將其承包土地使用權出租給承租人使用，承租人向出租人支付租金，約占農地流轉總面積的13.1%。三是股份合作，農民在自愿互利的原則下，以土地使用權折價入股，形成規模經營，約占農地流轉總面積的7.9%。四是是轉包，土地承包經營權人將其擁有未到期的土地部分或全部轉給他人，承包方與發包方的原承包關系不變，約占農地流轉總面積的55.8%。

（4）農地流轉速度加快，規模偏小。據四川省統計數據顯示，截至2006年末，川東北地區農村耕地98.70萬hm2，農村土地承包經營權流轉9.18萬hm2，占總承包面積的9.3%。到“十一五”末，川東北地區農村土地流轉面積達到22.6萬hm2，年均增長率達到2.2%，近5年的流轉面積達到前20年土地流轉面積總和的94.6%，但僅占承包耕地總面積的18.1%，比成都平原地區低78.2%，農地流轉總量依然不大。

（5）川東北地區農地流轉市場發育不完善。一是川東北地區農村土地流轉信息渠道不暢通，由于農地供需網絡尚未形成，農地流轉基本上是在一種信息不對稱的雙邊壟斷市場上運行，普遍存在“要轉的，轉不出；要租的，租不到”現象，很大程度上延緩了土地流轉的進程。二是一些已建立的土地流轉服務機構受人員、經費的限制，尚未發揮其應有的職能作用。

（6）川東北地區農地流轉普遍操作不規范。川東北地區農村土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即私下流轉多，組織委托流轉少，通過專業中介機構進行流轉的土地僅占流轉總面積的7%左右；轉包多，轉讓、租賃、股份合作少，三項僅占土地流轉總面積的28.8%左右；口頭協商多，文字協議少。不規范的農地流轉程序難以明確雙方的權利義務，很容易發生糾紛且難以解決。一些地方以村組織的名義直接與外來業主簽訂土地流轉合同，將農戶的承包地出租，相關法律手續不完備，一旦發生自然或市場風險，極易產生糾紛。

（7）農地流轉的法律法規體系不健全。雖然相關部門已出臺一些指導土地流轉的政策措施，但這些政策一是不夠系統全面，二是只規定了一些原則上的問題，在土地使用權流轉雙方的權力義務如何明確，轉讓價格如何確定等問題上都還存在空白。法律法規體系的不健全，使得農戶間的土地轉包、轉讓處于自發狀態，再加上缺乏必要的公證和管理，土地流轉中存在的糾紛較多。

3 對策建議

（1）農地適度規模經營過程中要遵循客觀規律。農地適度規模經營要受其自身的經濟機制和客觀條件的制約，農地流轉過程中必須遵循客觀規律。首先，要充分尊重農民意愿。農民對土地本能的眷戀和小農思想的長期影響會在一定程度上制約農地規模經營，如果違背農民意愿，強制推行，勢必誘發不穩定因素。[2]農民是否愿意流轉土地，或以什么方式出讓土地等，都要充分聽取他們的意見，最大程度減少可能出現的矛盾糾紛。其次，農地適度規模經營要從實際情況出發。人多地少、經濟發展水平不高是川東北地區的客觀現實，在農地流轉過程中不能片面追求土地數量，更不能盲目攀比，應選擇最佳的農地經營規模，實現規模經濟最大化。

（2）完善農地流轉市場機制。規范的農村土地流轉市場是農地健康流轉的前提。[3]一要積極培育土地流轉中介機構，開展土地流轉信息發布、政策咨詢、土地托管、流轉登記等服務。二要將市場化與政府引導相結合，建立長效機制，保障土地轉出方獲得長久利益，通過政府加強監督，引導土地合理使用，使土地使用權流轉與農業產業結構調整相結合，符合農業結構調整和產業區域布局的要求。三要建立土地儲備機制，把農民自愿放棄承包經營權的土地和外出務工農民閑置的土地集中起來，建立土地儲備庫，用于集中開發招商。四要建立土地評估體系，合理確定各類土地的質量、等級，為農地市場流轉的雙方提供合理的參考依據。

（3）進一步完善土地適度規模經營政策。一是對那些有條件轉出土地的農戶制定優惠政策，鼓勵他們流轉土地；對那些從事規模經營的農戶，給予適當補貼，提高他們規模經營的積極性。二是通過經濟手段鼓勵農戶合作經營土地，如對進行規模經營的農戶提供優惠的貸款利率、優惠的稅收政策等。三是加強農地的規劃和整治工作，通過土地整理，把農戶分散的小塊土地歸并為大塊土地，同時增加農田水利渠灌設施建設投入，改善農地生產經營條件，促進農地規模經營。

（4）以發展特色農業帶動土地規模經營。按照因地制宜、優勢集中、形成規模的原則，搞好優勢農產品區域布局規劃，加大農業優勢產業布局調整，推行優勢產業向最適宜區域集中，形成具有區域特色的產業群和產業帶。[4]政府在產業帶中積極引進、培育一批農業產業化的龍頭企業和種養殖大戶，鼓勵他們成片集中土地，加大土地投入，擴大經營規模；同時引導農民融入到農業生產專業化、規模化的鏈條上來，通過建立長效機制，在農民、業主、產業之間形成良性互動。

（5）排除農地規模經營的體制障礙。要建立適應農村現狀的完善的農民勞動就業、醫療、住房、養老等社會保障制度，[5]包括給廣大離開土地的農戶提供平等的擇業空間和就業機會，建立統一的教育體制，提高農民素質，為農民從事非農產業提供智力支持，建立比較完備的農村社會保障體系，逐步淡化和消除農民將土地作為失業和養老保險的心理，解除農民離開土地的后顧之憂。

（6）積極探索農地流轉新模式。由于川東北各地區土地情況不一，土地流轉形式也不可能整齊劃一，應在總結目前農地流轉經驗的基礎上，因地制宜，采取靈活多樣的流轉模式，切實把農地流轉搞活，同時學習借鑒外地土地流轉先進經驗。如金堂縣成立村資產管理公司，將農民的宅基地進行整理后節約出土地指標，統一拿去入股建工業園區，建立起“社會資本+土地股份合作社+資產管理公司+農戶”的利益聯結機制，實現經濟持續發展，農民持續增收。蓬安縣采取以“明確所有權、穩定承包權、搞活經營權”為核心的農村土地股份合作制方式，組建農村土地股份合作社，統一規模經營、技術指導、供種銷售等，實現農民變股民、分散變合作、空殼變實體，使農村經濟得到持續發展。

[1]谷樹忠等.農村土地流轉模式及其效應與創新[J].中國農業資源與區劃，2009（1）：1-9.

[2]夏建國等.成都市農村土地使用權流轉現狀、問題與對策探討[J].四川農業大學學報，2002（2）：:127-130.

[3]趙杰.中國農村土地使用權流轉研究綜述[J].現代農業科學，2009（3）：209-210.

[4]尤飛等.農業科技園區推動新農村建設的理論與趨勢[J].中國農業資源與區劃，2009（4）：54-58.

[5]馬文起.農村土地適度規模經營對策研究[J].安徽農業科學，2008（10）：4205-4206.