我國農民權利缺失與制度保障研究

□蘇玉娥

我國農民權利缺失與制度保障研究

□蘇玉娥

農民權利的有效保護是解決“三農”問題的根本途徑。目前，我國農民在政治參與權、土地財產權、受教育權、社會保障權等方面的保障不足。農民權利缺位的根源在于歧視性的城鄉二元結構體制、憲法和法律保護的缺位、農民法定的維權組織缺乏以及農民維權意識與能力不強。為了真正保障農民權利，政府需要改革以戶籍制度為核心的城鄉二元結構體制，強化對農民權利的法律保護，建立農民的維權組織，培育農民的權利意識。

農民權利;戶籍制度;權利意識

目前中國“三農”問題中的農民問題已凸現為農民權利問題。農民權利的有效保護是解決“三農”問題的根本途徑。然而，作為弱勢群體，農民權利的不平等性卻在社會生活的各個方面體現得淋漓盡致，農民在政治參與權、土地財產權、自由遷徙權、受教育權、社會保障權等方面都存在缺位與失衡問題。筆者試從政府宏觀制度出發，對農民權利保障中存在的問題進行分析，并提出相應的對策建議。

一、農民權利缺失的表現

（一）政治權利受到不合理限制

1.公民身份權受歧視

城鄉分離的二元社會結構人為地將全體公民劃分為農業戶口和非農業戶口，使農民在勞動就業、社會保障、就學就醫、稅費負擔等各個方面享有和承擔與城鎮居民不平等的權利和義務。戶籍在農村的人在求學、就業、晉職、住房、醫療、教育、社會保障等方面受到重重限制與阻礙。

2.政治參與權不平等

1995年修訂的《選舉法》規定各級人民代表選舉中的農村居民與城鎮居民每一代表所代表的人數之比為4：1。這使得農民的選舉權與城鎮市民的選舉權“同票不同值”。從歷屆全國人大的代表人數的構成來看，真正屬于農民身份的不足5%，農民代表人數與其占80%的人口基數相比獲得了極不相稱的席位，這意味著占全國人口3/4的農民不能有效表達自己的意愿，難以影響和左右政府或其他利益集團的決策。［1］

3.自由權缺失

一是農民的居住和遷徙自由權缺乏憲法的保障，公民除就業、升學、工作調動等可以遷徙外，沒有選擇居住地的權利。二是結社自由權缺失，我國工、商、學、青、婦等各個群體，都有自己的行業性組織（如工會、商會、學聯、青聯、婦聯等），人口最龐大的農民卻沒有制度化的利益表達組織—農會。

（二）經濟權利受到不正當的剝奪

1.土地財產權受損

憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”這就意味著只要說是出于“公共利益”需要，政府就有權單方面廉價地從農民手中征得土地。而現實中許多地方政府并非因公共利益，非法從農民手中低價強行征用土地，又以高價轉手給開發商大肆圈錢。另外，在城市擴建、道路修建過程中，涉及到房屋拆遷、農作物損毀給農民帶來的財產損失，地方政府相關部門往往不能充分及時地給予補償。

2.平等市場主體權利的缺失

城鄉隔離的二元體制使農民在生產、交換、分配等環節上與其他市場主體地位不平等，農民只能局限在收益較低的農業和非農產業中謀生;工農產品價格剪刀差使工農產品之間不能等價交換;再分配中農民不能享受城市居民享有的最低工資、人身保險、醫療保險和失業救濟等保障。

（三）社會權利受到不公正的侵害

1.勞動權利不平等

人為的城鄉分離的二元社會結構的制約，農民的勞動權或工作權受到了極大的限制。改革開放以來農民進城務工，許多城市的部門規章、地方法規、地方政府規章等對農民工的數量、職業、工種進行了限制性的規定。農民工進入的行業被限定在一些苦、累、臟、險、毒的行業。

2.社會保障權缺失

中國建立的社會保障制度是以戶口劃線，有城鎮戶口的居民大多享有失業、養老、醫療等多種社會保險，以及最低生活保障等多項社會福利。而農村戶口的居民沒有養老保險，沒有醫療保險，沒有勞動保護，沒有工傷事故保險。［2］

（四）農民文化權利受到不公平對待

1.城鄉教育資源分配不均

長期以來，我國的教育經費投入始終沒有達到九五確定的占國民生產總值4%的目標，而且這些數量不足的教育經費并沒有在城鎮和農村之間作平等的投入，中央教育撥款的90%用于占人口30%的城市，而占人口70%的農民只得到8%的中央財政支持。從成本負擔看，農村學校由農民自己籌集，其經費78%由鄉鎮負擔，9%由縣財政負擔，省級負擔11%，中央財政負擔不足2%。［3］農民工的子女進城就讀受到戶口、暫住證、計劃生育證、借讀費及贊助費等方面的制約。

2.文化資源上的不平等

農村文化設施匱乏。圖書館、科技館、書店、影像店等公共文化資源大都設在城市，農民很少使用。同時，城鄉“數字鴻溝”、“信息隔離”使大多數農民無法和市民一樣，平等享受網絡時代帶來的信息便利。

二、農民權利缺失的原因分析

（一）歧視性城鄉二元結構體制

城鄉二元結構體制使得農民與市民不僅僅表現在貨幣收入方面的差距，更重要的是其他非貨幣性的收入差距，如醫療衛生條件、福利教育、就業以及其他待遇等，不能享受由國家提供給城市居民的各種公共服務和福利待遇。除此以外，城鄉二元結構體制還造成農村居民在國土資源權利享有上的不平等待遇，在我國城市擴張的進程中，因為社會公共利益的需要，國家可以將集體土地征用轉化為國有土地，打著“公共利益”的旗號進行“開發區”、商品房開發等非公共目的的建設，使得農民失去土地又得不到合理的補償。城鄉二元結構體制還導致城鄉居民之間在市場交易和分配過程中的不公平待遇，作為市場主體的農民與城鎮居民相比，在接受教育、獲取信息、抵御自然和市場風險能力和獲得可支配收入等諸多方面所處的弱勢地位以及由此形成的累加效應和惡性循環，導致了農村市場主體與城鎮市場主體在市場交易、市場競爭和市場分配過程中的不利地位。

（二）憲法和法律的保護缺位

在眾多公民權利的保護方面，我國現行法律往往給予城市居民和農民相差別的待遇，造成農民不能享受到與城鎮居民平等的權利內容。而許多涉及農民權利的法律中，國家在保障農民權利的享有和實現方面應承擔什么義務、遵循什么原則卻沒有做出規定，并且許多法律不要求國家在保障農民權利的實現上承擔任何義務或責任，卻明確要求農民在享受法律規定的權利的同時，必須履行法律規定的義務。在制定法律時農民缺少自己的聲音，立法者對于法律規定的農民權利的實現沒有投入太多的關注，當涉及到農民權利時往往容易一筆帶過，對實現農民權利的具體方法沒有作出規定，農民實現法定權利也就沒有可以依據的法律規定，從而容易導致農民權利不能轉化為實有權利。

（三）統一的利益表達機構缺乏

我國有代表工人的工會，有代表婦女的婦聯，有代表青年人的共青團，還有各種各樣的社團和協會。但在這些團體中，卻找不出一個農會或者代表農民利益的集團。農民缺乏法定的維權組織，缺少自己的代言機構，這使得農民既無法保障自己的權利，也無法影響國家的政策和行動。現實生活中一些限制農民權利、不利于農民權利實現的規定，就是在缺乏農民意見表達的條件下或者是在根本沒有農民意見表達的情況下出臺的，在一些政策的制定上，占我國人口絕大多數的農民被邊緣化，農民權利的保障和實現缺乏自治組織的支持和幫助，導致農民缺乏一個可依賴的、具有組織化、秩序化特征的意見表達渠道。

（四）農民維權意識與能力不強

中國幾千年的封建特權等級思想嚴重削弱了農民的平等權意識。再加上農村經濟的落后使得農民的文化素質低，農民小農意識、逆來順受的思想根深蒂固，這在一定范圍、一定領域內剝奪或限制農民參與權和決策權、選舉權和被選舉權。改革開放以來我國農民的主體意識、權利意識有很大的增強，但農民自身文化素質不高、實用技能欠缺、法制觀念淡薄，使得他們缺乏自我保護的能力。很多農民在自己的合法權益受到侵害時，不懂得，不知道怎么通過合法手段保護自己;有些農民雖有維權意識，但因法律救濟的高成本，也使農民回避法律事后救濟。總之，農民認識和維護自身權利的觀念不強，維權的能力不夠，存在輕法、畏法、無訟等思想。

三、保障農民權利的對策

（一）廢除具有歧視性的城鄉二元社會結構體制

城鄉二元社會結構體制實質上是一種對農民的歧視性的制度安排，它使得農民在就業、醫療、受教育、稅收、社會保障等方面都享受不到與城市市民同等的國民待遇。要切實保障農民權利就必須逐步取消這種具有歧視性的城鄉二元社會結構制度（尤其是城鄉二元戶籍制度）。首先，從憲法上恢復公民遷徙自由的權利。非因刑事法律限制外，不受其他法律法規及各種規范性文件的限制，任何國家機關、公民、法人及其他組織非因法律許可不得限制公民自由遷徙權利。其次，建立新的《中華人民共和國戶籍法》，實行全國統一的戶籍制度，完善戶籍管理工作的法制化。以法律的形式規范人們的登記行為，保證人口統計資料真實、可靠。取消“農業人”與“非農業人口”的城鄉二元戶籍制度，實行城鄉戶口登記管理一體化，以具有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源為基本落戶條件。同時在過渡時期可實行暫住戶口與常駐戶口，并制定相應的標準。［4］最后，逐步剝離附加在戶口管理上的諸多行政管理職能。弱化戶籍背后的利益關系，恢復戶口管理作為民事登記的基本社會職能，實現由戶口的管理向人口的管理的轉變。

（二）完善法律法規，切實保障農民權利

農民法律主體地位的尷尬和實踐層面缺乏強有力的憲政保障是農民權利受損的重要原因。要尊重和完善農民權利，必須進一步加強立法工作，完善有關法律法規。首先，完善憲法平等權。作為人權保障書的憲法，在內容上應突出對農民特殊保護，如將我國公民遷徙 自由、罷工自由等權利載入憲法。修改農民選舉受制的“四分之一條款”，進一步擴大農村地區的人大代表比例，人大代表名額的分配，盡早實現城鄉平等選舉原則。其次，出臺《中華人民共和國農民權益保障法》。從現有的涉農立法看，還沒有一部能夠真正全面而系統地確認和保障農民合法權益的法律。即便是有，也是零星的、散見于和農業發展有關的法律文本中，且多為一些原則性、政策性的內容。因此，應盡快對現行的有關“三農”問題的法律、法規進行梳理，對內容陳舊、不適合當今實際的部分條文予以廢止或修改，盡快出臺《中華人民共和國農民權益保障法》，以保障農民這一弱勢群體的權利。［4］最后，加強司法制度建設，建立憲政審查和憲法訴訟制度。及時糾正有關部門和地方政府違背憲法精神的部門法規和“土政策”，從源頭上避免損害農民權益的法律、法規、規章和政策在司法審判中的適用。同時，提高政府執法力度，對那些漠視農民合法權利的政府官員和司法部門要給予嚴肅處理。

（三）建立農民法定的維權組織，暢通利益表達渠道

對弱勢群體保護的有效手段之一就是建立自己的利益表達組織，其他國家的農民大都形成了各種形式的組織來維護自己的權利。如美國農民協會、農民聯盟和農場局三大團體，日本的全日農協聯盟等。因此，我們要維護農民的權利，政府首先應在法律上明確保護農民組織，發展各種經濟中介組織和農民協會。我們可以借鑒美國的各種專業協會和日本農民協同組合的經驗，引導農民按真正的合作制原則組建地區性合作組織，通過發育各種專業技術協會及社區性的合作經濟組織等來克服農民的分散性，以適應農業專業化、社會化生產的需要。其次，完善人民代表大會制，使鄉以下的人民代表大會，特別是其主席團，真正成為代表農民利益、維護農民權利的組織。最后，共建法律援助組織。在國家財政資金緊張的情況下應當發動社會團體以及社會各界人士為法律提供慈善捐助，將司法援助組織到鄉一級，鼓勵法律專業大學畢業生深入農村，為農村的法律援助事業開展提供人才保障。有法律援助的幫助，可以消除農民因不懂法而訟、因無錢而不能訴的顧慮，農民訴訟權利才會得到更有力的保障。

（四）培育農民的權利意識，重塑農民權利主體的獨立品格

對具有兩千多年封建傳統思想、文化素質相對低下的中國農民來說，培養其法律意識特別是權利意識是一個長期復雜的系統工程。首先要在農民利益分化和重組的基礎上，促使市民社會得以健康生長。在市民社會中，農民作為市民社會成員要在日常交往、社會交換、競爭、合作等領域維護自己的私人權利，弘揚個性自由和自律精神。其次，培育農民權利意識必須置身于農村經濟發展的背景之中。農村經濟的快速發展，將加速農民的利益分化，增強農民的利益意識，使農民越來越重視個人利益，不斷激發農民的權利要求，使之自覺地關心國家政策和法律的制定與實施，進而學會使用權利話語、法律方式來表達自己的利益。再次，政府應建立必要的誘導機制，推動農民由被動守法向主動維權轉變，促使農民權利意識的萌發與覺醒。普法教育在內容上應從單純地傳播法律知識向提高農民法律意識、法律素質轉變;具體實施方法上可以創辦農民法制夜校，將大學生引入基層，依托學校教育在中小學時期加強法制教育等途徑來培養農民的法律意識。

［1］范毅.從農民權利看待新農村建設［J］.學術界，2006，（5）：13.

［2］楊帆.社會保障體系改革的題中之義［N］.長江日報，1999-03-12.

［3］司馬俊蓮.對農民權益缺失的法制考量［J］.湖北社會科學，2007，（6）：149.

［4］李長健，徐麗峰.金融危機下農民工就業權益保障問題研究［J］.山東農業大學學報（社會科學版），2010，（1）.

The effective protecting the rights of farmers is a fundamental way to solve the problems concerning agriculture，countryside and farmers.At present，the rights protection for farmers is inadequate in political participation，real property，education，social security and other aspects.The deficiency of farmers’rights originates from the discriminatory dual structure of urban and rural areas，the absence of constitutional and legal protection，lack of statutory farmer rights keeping organizations and their poor consciousness and capacity of rights safeguarding.In order to efficiently protect farmers’rights，the government needs to reform the urban-rural dual structure with household registration system as the core，strengthen the legal protection of farmers’rights，establish farmer rights keeping organizations and cultivate their right consciousness.

Research on the Deficiency and Institutional Guarantee for Farmers’Rights in China

SU Yu-e（17）

F323.6

A

1008-8091（2012）01-0017-04

2011-03-20

2011年國家社科基金項目“中國特色社會主義道路中農民發展的權利訴求與制度貢獻研究”（項目編號：11CKS018）。

河南農業大學 文法學院，河南 鄭州，450002

蘇玉娥（1980- ），女，河南唐河人，河南農業大學文法學院講師，主要研究領域：農村公共政策。