我國流域生態補償研究進展與述評

□接玉梅 葛顏祥 李 穎

我國流域生態補償研究進展與述評

□接玉梅 葛顏祥 李 穎

流域生態補償是生態補償中的一個重要分支，它對于協調區域利益沖突，促進全流域經濟、社會與生態持續、健康地發展起著重要作用。本文在查閱國內學者有關流域生態補償問題研究的基礎上，圍繞流域生態補償概念、生態補償主體、補償標準、補償方式進行了綜述，并指出了流域生態補償需進一步研究的問題。

流域生態補償;補償主體;受償主體;補償標準;補償方式

隨著經濟的快速發展，我國生態和環境問題已經成為阻礙經濟社會發展的瓶頸，為使生態效益及相關的經濟效益合理分配，促進生態和環境保護，構建和諧社會，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確提出我國在“十一五”期間要建立生態補償機制。如今，生態補償已成為社會各界廣泛關注的熱點問題。生態補償，就是通過對損害(或保護)生態環境的行為進行收費(或補償)提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護生態環境的目的。［1］對生態補償的理解有廣義和狹義之分，從廣義上來講，生態補償既包括對污染者的懲罰(污染者付費)也包括對保護者的補償，狹義的生態補償則主要指后者。流域生態補償是生態補償中的一個重要分支，它主要通過建立區際生態補償機制，解決上下游之間在生態環境整治、經濟開發中存在的實施主體與受益主體不一致的矛盾，對中上游生態進行恢復和建設，實現流域內各行政區域的共贏和共享，推動流域區際的協調發展。［2］通過生態補償機制，實現區域利益沖突的協調，促進流域經濟、社會與生態的持續、協調和健康發展。［3］

我國的流域生態補償研究最早起源于森林生態效益補償和生態服務功能的研究，［4］發展歷程大體上可以分為20世紀90年代初的探索、90年代中后期的理論研究以及新世紀理論和實踐結合研究三個階段。［5］目前，我國學者對流域生態補償的內涵、補償主體(誰補償誰)、補償標準(補償多少)、補償方式(如何補償)等核心問題存在不同的認識和理解，眾說紛紜。本文圍繞上述四個方面對國內流域生態補償的研究做一梳理和綜述，并指出需進一步研究的問題，以期對流域生態補償的發展有所促進。

一、流域生態補償的內涵

基于不同學科、知識背景和分析視角的差異，相關學者對流域生態補償的內涵界定也不相同。概括而言，主要有以下幾種觀點。

有學者認為，流域生態補償是對由人類的社會經濟活動給流域生態系統和資源造成的破壞及對流域造成的污染的補償、恢復綜合治理，以及對因保護流域生態環境或因流域水污染喪失發展機會的流域內的居民以資金、技術、實物上的補償或政策上的優惠。［6］流域生態補償可分為流域生態破壞和流域生態保護補償。前者指對流域生態環境產生破壞或不良影響的生產者、開發者、經營者應對環境污染、生態破壞進行補償，對流域生態環境由于現有的使用而放棄未來價值進行補償，即對外部不經濟性的矯正;后者是流域生態受益地區、單位和個人對保護生態環境、恢復生態功能的流域生態建設地區、單位和個人實施的經濟補償，具有外部經濟性。［7］［8］這種界定是從生態環境外部性的角度出發，將流域生態補償分為流域生態破壞補償和流域生態保護補償。

也有學者將流域生態補償概括為：通過一定的政策手段實行流域生態保護外部性的內部化，讓流域生態保護成果的“受益者”支付相應的費用;通過制度設計解決好流域生態環境這一特殊公共物品消費中的“搭便車”現象，激勵流域生態環境這種“公共物品”的足額提供;通過制度創新實現對流域生態投資者的合理回報，激勵流域上下游的人們從事生態保護投資并使生態資本增值。［9］這種界定更加強調受益者支付及其流域生態保護的正外部性的解決問題。

另外，文獻中也有頗多“水源地生態補償”的提法及相關研究，對于水源地生態補償的內涵，有的學者這樣概括：通過政策或法律手段的實行，使水源區生態保護外部性內部化，讓水源區生態保護成果的“受益者”支付相應的費用;通過制度設計解決好水源區生態環境這一特殊公共物品消費中的“搭便車”現象，通過制度創新實現對水源區生態投資者的合理回報，激勵水源區內外的人們從事生態保護投資并使生態資本增值。［10］具體來說又包括兩層涵義：一是保護補償，是指將水源所在的水域，包括周邊部分的陸域納入保護范圍，設立水源保護區，對保護區域內的生態環境進行保護性和恢復性投入，包括對水源保護區污水處理設施、清潔衛生設施等生態環境保護性投入;二是發展補償，是指對保護區犧牲的發展權益給予補償，包括對當地財政收入減少的補償、對企業和農民生產損失的補償以及對搬遷移民的補償等方面。［11］此定義強調對于水源地生態保護行為的正外部性的補償，即生態保護的受益者對于生態保護的實施者的補償。

二、生態補償的主體界定

在生態補償過程中，其行為主體分為補償主體和受償主體。補償主體是指支付各種補償的主體，接受各種補償的主體稱為受償主體。建立流域生態補償機制的前提是確定補償的主體，即解決“誰補償誰的問題”。從已有相關研究文獻來看，對于流域生態補償的主體界定主要有以下幾種觀點：

(一)從行為上界定生態補償的主體

從行為性質上分，流域生態補償主體主要包括流域生態改善的受益者和流域生態環境的破壞者。［12］也有學者認為，流域生態補償的補償主體，包括受益補償主體和損害補償主體。具體來講，受益補償主體，即向流域生態服務的提供者進行補償的過程中，凡從流域生態服務中受益的主體均構成流域生態補償受益者，具體包括下游企業、社會組織、個人、下游政府、上一級政府和中央政府、非政府組織等。損害補償主體，即為彌補上游越權排污給下游造成的實際損失，而向下游利益受損者進行補償的行為中，補償主體為流域生態破壞者，或稱為流域上游的超標排污者，具體包括上游農戶、社區居民、排污企業、當地政府、上一級政府和中央政府等。［13］

流域生態補償的受償主體包括流域生態保護者、減少流域生態環境破壞行為者及流域生態污染受害者。［14］也有學者認為，流域生態補償的受償主體，包括流域生態服務提供者和由于上游的環境損害行為而利益受損者，其中，流域生態服務提供者包括上游農戶、減少流域資源使用的企業(如林業企業)及其職工、鄉村集體、上游政府，他們實施流域保護措施，為保障向下游提供優質水資源投入了大量的人力、物力、財力，甚至以犧牲當地的經濟發展為代價，這些為生態建設做出貢獻、付出成本的主體理應接受補償，而且只有得到補償才能激勵其持續提供生態服務。因環境質量退化而直接受害的自然人與法人也是流域生態補償的受償主體，具體包括下游企業、農民、漁民、社區居民和下游政府。［15］而還有學者認為，流域生態補償受償主體主要包括兩大類，即流域生態保護者和減少流域生態環境破壞行為者。［16］流域上游地區對生態保護做出貢獻者和減少生態破壞者，具體包括當地政府、水源保護區從事生態建設和維護的居民以及由于產業結構調整而受到損失的企業和農民等。［17］

(二)從水資源保護和利用上界定生態補償的主體

從水資源這個角度來區分，補償主體分為受益補償主體和損害(或污染)補償主體。補償主體包括兩個方面：(1)一切從利用流域水資源中受益的群體。這些用水活動包括工業生產用水、農牧業生產用水、城鎮居民生活用水、水力發電用水、利用水資源開發的旅游項目、水產養殖等。(2)一切生活或生產過程中向外界排放污染物，影響流域水量和流域水質的個人、企業或單位。主要是具有污染排放問題的工業企業用水、商業家庭市政用水、水上娛樂及旅游用水等。

受償主體是執行水環境保護工作等為保障水資源可持續利用做出貢獻的地區。一般包括流域上游區域及流域上游周邊地區，他們實施各項水源保護措施，為保障向下游提供持續利用的水資源投入了大量的人力、物力、財力，甚至以犧牲當地的經濟發展為代價。對這些為保護流域水生態安全做出貢獻的地區，流域下游乃至國家作為受益地區理應負起補償的責任。［18］

(三)從水質和水量的角度確定生態補償的主體

根據目標水質水量情況而言，有學者認為流域的上下游都負有保護生態環境和執行環境保護法規的責任，下游在上游達到規定的水質水量目標的情況下給予補償;在上游沒有達到規定的水質水量目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償。［19］也有學者認為，根據流域上下游交界斷面水質的變化，流域的上下游都有可能成為補償機制的主體。［20］

三、生態補償標準的計算

生態補償標準是流域生態補償的核心內容之一，補償標準大小的確定直接關系到補償的效果和可行性，是保證流域生態補償機制順利實施的重要條件。目前國內學者圍繞流域生態補償標準的確定問題展開了較多的研究，并結合實際個案進行了大量的探索。概括而言，流域生態補償標準的確定方法主要有以下幾種：

(一)總成本修正法

這種方法以流域生態保護和建設總成本為基礎，然后從水源區和受益區兩個角度，綜合考慮保護者和受益者雙方的利益來確立補償標準。對新安江流域的研究就是基于此方法，相關學者以新安江流域為例，從直接和間接兩個方面對生態建設與保護的總成本進行匯總，并引入水量分攤系數、水質修正系數和效益修正系數，以計算生態補償量。通過對上游地區生態環境保護成本進行核算，建立了下游地區對成本進行分擔的流域生態補償模型，并提出了流域生態共建共享的理念。［21］也有學者以渭源縣為例，計量了渭源縣保護水資源所付出的成本，并根據受益者的支付能力、取水量和排放污水量確定其補償分擔系數，最后得出受益區應向渭源縣支付的補償額度。［22］

(二)生態重建成本分攤法

所謂生態重建成本分攤法，就是將受到損害的流域生態環境質量恢復到受損以前的環境質量所需要的成本，以上下游的生態受益程度和生態支付意愿為依據，在相關行政區之間進行分攤。生態重建成本分攤法主要包括生態重建成本的測算和分攤率的確定兩項內容。對閩江流域補償標準的計算就是基于此方法，相關學者以閩江流域為例，以上游地區為水質達標已經付出的投入為依據來核算生態重建成本，然后根據上下游各自的生態受益程度和對生態環境的支付意愿來確定分攤率，測算了閩江下游福州市對上游南平市的生態補償標準，并認為該方法在我國現階段具有較強的操作性、可行性和普遍推廣價值。其中，根據福州和南平兩地市從閩江流域的取水量比重來反映直接收益系數，根據恩格爾系數和生長曲線計算上下游行政區對生態的支付意愿。［23］

(三)基于生態保護成本與生態服務價值的補償標準

這種方法將上游的生態保護成本和生態服務價值結合在一起來計算補償標準，代表性的研究例如，有學者以官廳水庫流域上游的河北省張家口市部分地區和下游的北京為例，計算了流域生態補償標準中包含的上游地區在控制農業面源污染、林地的建設與維護、污水處理廠運行等方面的投入，研究了上游地區林地發揮的涵養水源、減少水庫泥沙淤泥等生態服務的價值，得出了流域下游的北京市應承擔的生態補償費用。［24］也有學者以南水北調生態建設一期的生態建設補償機制為案例，探討了以建設區域的生態建設成本核算為補償的主要依據，按照生態服務價值的受益比例確定水源區和受益區分擔生態建設成本比例的補償核算標準。生態功能保護區建設區域內的生態建設成本包括工程成本、生態建設對建設區域所在地土地利用方式變化而造成的機會成本，以及生態保護區建設對區內部分產業發展限制等造成的發展成本等。［25］

(四)綜合比較法

這種方法在計算補償標準時一般同時使用機會成本法、支付意愿法、供給成本法等幾種方法，然后進行比較分析。比如，有學者根據金華江實地調查，從上游供給成本、下游需求費用、最大支付意愿、水資源的市場價格4個方面剖析了流域生態服務補償支付的標準及定量估算方法。［26］也有學者分別使用支付意愿法、機會成本法、費用分析法這三種方法，以南水北調中線工程水源地安康為例，定量評估了跨流域調水水源地生態補償的標準。結果發現，基于支付意愿的補償標準最低，基于供給方機會成本的補償標準最高，這反映了雙方各自的理性。基于費用的補償標準與供給方機會成本的標準較為接近，而與基于支付意愿的補償標準也不存在實質性差異，因此，認為基于費用法的補償標準較能真實反映水源地生態保護的價值。［27］

(五)水資源價值法

這種方法是在對水資源價值進行評價的基礎上，然后結合水量及水質調整系數來確定補償標準。目前，有少許學者對以水資源價值為基礎的生態補償標準的計算方法做過研究，比如，有學者選擇以水量、水質、人口以及社會經濟等作為水資源價值的評價要素，采用當前較為成熟的基于模糊數學模型的水資源價值計算方法，以陜西水源區為實例，計算當地水資源價值，并在此基礎上，構建考慮水質因素的生態補償量計算模型。［28］

四、生態補償方式的選擇

流域生態補償方式，即解決如何補償的問題，目前國內也做了一些探索，下面從生態補償方式和其具體的補償形式兩個方面進行綜述。

(一)生態補償的方式

生態補償的方式和途徑很多，按照不同的準則有不同的分類體系，而補償主體和運作機制是決定生態補償方式本質特征的核心內容，按照實施主體和運作機制的差異，大致可以分為政府補償和市場補償兩大類型。［29］而流域生態補償的方式，從運作主體的角度而言，可以界定為以政府為主體的生態補償運作方式(簡稱政府補償)和以市場為主體的生態補償運作方式(簡稱市場補償)，這兩種方式可以看作是庇古手段和科斯手段在流域生態保護方面的具體應用。［30］

1.政府補償

政府補償是以國家或上一級政府為實施補償的主體，以區域、下級政府或農牧民為補償對象，以國家生態安全、社會穩定、區域協調發展等為目標，以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等為手段的補償方式，它是政府以非市場途徑對生態系統進行的補償。政府補償是目前流域生態補償的主要形式，具有政策方向性強、目標明確、容易啟動等特點，但也存在體制不靈活、標準難以確定、管理和運作成本高等局限性。［31］

2.市場補償

市場補償是市場交易主體利用經濟手段參與環境市場產權交易，從而自發參與生態環境改善活動的總稱。它的主體可以是市場交易中的任何人，可以是生態環境的供給者，可以是生態環境的受益者，也可以是政府，但政府在市場補償活動中，地位與其他交易者相同，對其他主體不能施加命令強制。［32］和政府補償相比，市場補償具有補償方式靈活、管理和運行成本較低、適用范圍廣泛、補償主體多元化、補償主體平等自愿性等特點。但信息不對稱、交易成本過高將影響市場補償的運行，同時市場機制本身難以克服其交易的盲目性、局部性和短期性。［33］［34］

(二)具體的補償形式

1.政府補償的形式

從國內的實踐來看，政府補償方式中主要包括下面幾種形式：財政轉移支付、生態補償基金、政策補償、異地開發等。

財政轉移支付是政府進行生態補償的一項重要制度。它通過公共財政支出將其收入的一部分無償的讓渡給微觀經濟主體或下級(同級)政府主體支配使用所發生的財政支出。既包括中央財政支付，也包括地方政府間橫向轉移支付。財政轉移支付多是專項性的補助轉移支付的款項必須用于指定的項目，實行“專款專用”如“退耕還林(草)工程”、“三北及長江流域防護林體系建設工程”等都是通過中央財政轉移支付完成的。［35］橫向轉移支付是同級政府財政間的轉移支付，這種橫向財政轉移的實踐諸如，陜西省耀縣每年從水資源稅收中提取10%補償給上游水源區的林業部門，用于流域保護。［36］

生態補償基金，建立生態補償基金是政府、非政府機構或個人拿出資金支持生態保護行為，流域生態補償基金主要來源于下游地區的利稅、國家財政轉移支付資金、扶貧資金和國際環境保護非政府機構的捐款等。［37］浙江德清縣的做法就屬于這種形式。浙江德清縣西部鄉鎮生態補償機制實踐中，由縣政府從水資源費、排污費、土地轉讓費等資金來源中提出部分經費，建立生態補償基金，鼓勵當地居民開展河流水源地水土保持、涵養等生態建設活動。［38］

政策補償，是中央政府對省級政府、省級政府對市級政府的權力和機會補償。主要包括三個方面的內容：一是針對水源區生態建設與環境保護特點制訂有針對性的財政政策。二是制訂市場補償政策，逐步培育區域之間水權轉讓市場，用水區按照市場價格定期支付區域水資源費用。三是制訂鼓勵異地開發政策，允許并支持水源區在其下游適宜地區設異地開發試驗區，當地政府要在土地使用、招商引資、企業搬遷等方面給予開發實驗區政策優惠，引導其在開發試驗區內安排一些水源區因生態保護而不能布置的污染項目。［39］

異地開發是指上游地區因實施保護行為會錯失大量工業項目下游地區應為其騰出一塊“工業飛地”突破其發展的地理空間瓶頸。異地開發模式在浙江省金華江流域取得了很好的效果，是解決流域水源地保護和補償問題的有效方式。［40］［41］

2.市場補償的形式

我國水源地生態補償主要是以政府補償為主導，隨著中國市場化進程的逐步推進，實踐中也逐漸出現了市場補償的案例，其具體形式包括產權交易、一對一交易、生態標記等。

產權交易是指在流域水資源和生態服務產權清晰的前提下，買賣雙方基于市場運作的方式自由交易、買賣。清晰的產權可以為確定補償對象和補償標準提供方便，也可以為買賣雙方確定一個可以交易的平臺。［42］類似的案例有：甘肅黑河流域于2000年實行了“水權證”，即依據每戶人畜數量和承包地面積分配水權，農戶按照“水權證”標明的水量購買水票。水票是水權的載體，可以通過水市場出賣，其價格由市場決定。［43］此外，浙江省金華江流域開創了我國的第一起水權交易，即下游義烏市以4元/立方米的價格補償給上游東陽市，獲得了上游橫錦水庫5000萬立方米水的永久使用權。［44］

一對一交易，其特點是交易的雙方基本上是確定的，只有一個或少數潛在的買家，同時只有一個或少數潛在的賣家(某一個中小流域交易的雙方直接談判，或者通過一個中介來幫助確定交易的條件與金額。一對一交易常見于流域上下游之間的生態環境服務交易。［45］［46］我國類似的實踐案例：云南省麗江市于1998年將拉市海“變湖為海”，給上游地區支付補償金用于補償因建壩造成的各種影響;廣東省的曲江縣政府從自來水公司和水電公司收取一定的費用補償上游水源區農戶。［47］

生態標記，實際上是對生態環境服務的間接支付方式。這種支付方式的關鍵，是存在贏得消費者信賴的認證體系，其初衷是希望把各類產品中在生態保護領域的佼佼者選出，予以肯定和鼓勵。典型的案例就是農夫山泉品牌的生態標記。農夫山泉公司認為水源地人民為了保護水源而犧牲了一定的經濟發展，因此公司希望能為水源地的環境保護盡自己的一份力，所以在每瓶水中拿出一分錢捐獻給水源地企業。［48］

五、研究述評與展望

(一)我國流域生態補償研究歸納與述評

1.目前國內學術界對流域生態補償的內涵尚沒有統一的界定。從相關學者關于流域生態補償的內涵的界定可以看出，對于流域生態補償內涵的理解也有廣義與狹義之分，這可能由于流域生態補償是生態補償體系中的一個分支。廣義的流域生態補償包括流域生態破壞補償和流域生態保護補償，而狹義的流域生態補償僅指流域生態保護補償。從內涵界定上來看，水源地生態補償與狹義的流域生態補償基本同義。

2.對于流域生態補償主體的認識基本一致，但是對流域生態補償受償主體的認識有所不同。一般認為流域生態補償主體包括流域生態改善的受益者和流域生態環境的破壞者，而流域生態補償受償主體，有的學者認為包括流域生態保護者、減少流域生態環境破壞行為者及流域生態污染受害者，有的學者則認為只包括流域生態保護者、減少流域生態環境破壞行為者。

3.關于流域生態補償標準在實踐中已形成了多種方法，但大部分學者比較認可以流域生態保護和建設總成本為基礎，再結合受益地區的實際情況來確定補償標準，只是對于總成本的核算方法各不相同，對于受益地區的考慮也有不同的角度。另外對于總成本的分攤方法也不同，仍在探討中，還沒有形成統一的被認可的方法。

4.從實施主體和運作機制這個角度來看，我國流域生態補償的方式目前主要是以政府補償為主，市場補償的形式比較少，還很不成熟。

從現有的流域生態補償研究來看，大部分研究仍停留在個案研究層面上，尚未形成完善的理論體系，相關理論研究還有待深化，實踐也需要探索新的形式。尤其是流域生態補償標準的確定和補償方式的選擇還存在很多問題，諸如，補償實施過程中，缺乏民眾的廣泛關注與參與，未能體現流域大部分相關利益者的真實意愿，致使補償標準的公眾接受度不高，而且“誰受益，誰補償”原則未能得以真正貫徹，補償標準的計算方法雖然多樣，但是沒有形成公認的成熟計算體系，可操作性差等。［49］

(二)我國流域生態補償研究展望

流域生態補償作為生態補償的一個分支，國內學者無論是在理論基礎研究、價值化研究，還是在實踐研究方面，都進行了大量的探索，提出了有益的建議，這對于促進流域生態服務市場化、改善生態環境質量、增強人們的生態保護意識等起到了重要作用，并積累了不少經驗。但是，流域生態補償標準的量化研究和補償方式在今后還需進一步深化研究。具體包括：

1.從可操作性出發，加強流域生態補償標準的量化研究。具體包括對補償標準測算方法的科學研究、確定流域生態補償數額、流域生態補償資金在各具體的補償主體間的分攤及其在各補償客體間的分配等問題。

2.根據國內流域實際，積極借鑒國外市場補償的相關經驗。隨著中國市場化進程的逐步推進，市場補償應該是我國流域生態補償機制的發展趨勢，可以借鑒國外流域生態補償的形式，逐步探索和完善不同層次流域水權交易、一對一的貿易補償等形式。

3.開展流域生態補償的相關理論、法律和政策研究，為流域生態補償的具體實施提供依據和保障。具體包括如何明晰產權及與流域管理相關的法律和政策研究等問題。

4.在流域生態補償機制設計及實施的全過程，貫徹“誰受益，誰補償”原則，盡量體現流域大部分相關利益者的真實意愿，并且要充分考慮公眾意愿，鼓勵其積極參與。

實施流域生態補償歸根結底是為了保護流域生態環境，因此流域生態保護工作不能僅僅停留在補償層面，還應以補償為基礎，向全流域生態共建與共享轉變，建立起流域和諧發展的局面，從根本上實現流域生態保護與經濟的可持續發展。

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The valley ecological compensation is an important branch of ecological compensation，which plays a significant role in coordinating the conflicts of regional interests，promoting sustainable and healthy development of the entire valley on economy，society and ecology.Based on domestic literatures of the valley ecological compensation，this paper reviews the concept，the main body of compensation，the compensa-

tion standard and the compensation way of the valley ecological compensation，and points out the research prospects in future.

Review on the Valley Ecological Compensation in China

JIE Yu-mei，GE Yan-xiang＆LI Ying(51)

F124.5

A

1008-8091(2012)01-0051-07

2011-03-18

國家自然科學基金項目“引入市場機制對水源地進行生態補償的理論與管理政策研究”(批準號：70873077)的資助，課題主持人：葛顏祥。

山東農業大學經濟管理學院，山東泰安，271018

接玉梅(1975- )，女，山東日照人，山東農業大學經濟管理學院講師，農業經濟管理專業在讀博士，研究方向：資源與環境經濟;葛顏祥(1965- )，男，山東農業大學經濟管理學院教授，博士生導師，主要研究領域：資源與環境經濟。本文通訊作者。