基于系統控制視角的高校監察審計職能

□文/許志軍

（大連職業技術學院 遼寧·大連）

目前，隨著國家反腐倡廉工作的全面深入開展，高校監察審計工作進一步得到重視。筆者通過對我國高校監察審計工作的調查及參考有關國家法律法規，結合自身工作。基于系統控制視角思考高校監察審計職能，力求為高校監察審計工作的開展貢獻綿薄之力。

一、高校監察審計工作的再定義

目前，對高校監察審計工作的認識存在將其視為監察機關和審計機關的誤區，依據《監察部關于全民所有制企業事業單位監察工作若干問題的意見》，大部分高校作為事業單位，其監察工作是內部管理的重要組成部分，是其自我約束機制的必要環節，對于貫徹執行黨的基本路線及黨和國家的方針政策，遵守國家法律、法規，完成本單位的根本任務，發揮監督保障作用有積極意義。高校的監察機構是本單位行使監察職能的專門機構，在本單位主要負責人的領導下，負責對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監察。《中華人民共和國審計法》規定：“審計機關依據有關財政收支、財務收支的法律、法規和國家其他有關規定進行審計評價，在法定職權范圍內作出審計決定。”事實上，高校審計更多側重于內部審計這個概念。內部審計之父索耶關于內部審計的定義是：對組織中各類業務和控制進行獨立評價，以確定是否遵循公認的方針和程序，是否符合規定和標準，是否有效和經濟地使用了資源，是否在實現組織目標。在我國，內部審計是指由被審計單位內部機構或人員，對其內部控制的有效性、財務信息的真實性和完整性以及經營活動的效率和效果等開展的一種評價活動。

筆者通過對我國高校監察、審計工作的調查了解到，大部分將監察審計工作合署辦公，事實證明這是非常科學的，因為在實際工作中單靠某一職能的實施是難以完全擔負監督任務的，必須加強配合，優勢互補，才能形成綜合的監督合力。因此，我們不能將高校的監察審計工作看作是監察和審計工作的簡單結合，而應當是兩者的完美融合，組成了一個新的名詞。依據各高校對監察審計工作部門的職責及有關法律法規，筆者認為：高校監察審計是監察審計部門依照國家法律、法規和學校內部規章制度衡量高校工作人員在貫徹執行法律、法規、內部制度的過程中，是否滿足符合性、經濟性、效益性，提出管理建議和采取處理措施，預防腐敗、減少浪費、提高效能，促進高校又快又好地向前發展。

二、高校監察審計職能的系統控制體系構成

依據上述定義，高校監察審計是發揮監察審計“預防腐敗、減少浪費、提高效能”的必然要求，從系統控制的角度，充分認識監察審計的體系構成，是有效發揮其職能的有效基礎。

（一）監察審計的對象是完整的系統。系統論認為，整體性、關聯性、動態平衡性、時序性等是所有系統的共同基本特征。系統論的任務不僅在于認識系統的特點和規律，更重要的還在于利用這些特點和規律去控制、管理、改造系統，使它的存在與發展合乎人的目的需要。也就是說，研究系統的目的在于調整系統結構，系統內各要素關系，使系統達到優化目標。監察審計工作“全過程”就是需要對監察審計對象的整體性、關聯性，動態平衡性、時序性進行全面了解，并進行有效控制和管理，從而使系統達到最優狀態。

（二）監察審計的過程是有效的控制。在控制論中，“控制”一般是通過獲得信息、加工信息并利用采取一定的方法措施改善受控對象的性能，引導其發展。控制論系統的主要特征為：1、預定的穩定狀態或平衡狀態；2、信息的傳遞；3、校正行動的裝置；4、自動調節的機制。包括三個基本步驟：1、確立標準；2、衡量成效；3、糾正偏差。

高校監察審計工作則是一個典型的控制過程：1、參與標準設立（明確有關規定要求和立項要求）；2、跟蹤運行過程（了解信息交換與處理過程）；3、揭示成效與標準之間的差（比較判斷）；4、采取糾正措施（提出建議和采取處理措施）；5、使監察審計對象穩定在預定的目標狀態中（達到預防腐敗、減少浪費、提高效能的目標）。

三、高校監察審計系統控制的困境

目前，大部分高校還存在對監察審計系統控制認識不足，高校監察審計工作面臨諸多困難。一是監察審計人員總讓人另眼相看，或者會當做對立面的人物來看待，給參與系統控制拉上了一道屏障；二是監察審計人員得不到重視，項目人員認為監察審計人員過程參與并不重要，項目結束，通知來參與一下就行，注重結果而不注重系統完整；三是監察審計人員得到表面重視，每一個項目都要求其參與，但項目人員并不讓其知道項目的來龍去脈，注重系統而不注重控制；四是監察審計人員自身參與過程中只看表面現象而不注重事情的背景，既不注重系統又不注重控制；五是監察審計人員過多注重實質性的技術細節而不注重管理控制。這些情景在高校的監察審計工作中屢見不鮮，對監察審計工作的順利實施產生了很大的阻礙。

四、基于系統控制視角做好監察審計工作的建議

針對目前監察審計所面臨的困境，筆者認為，實現監察審計工作系統控制，必須首先實現兩個思想轉變：一是監察審計由“俯視”的監督審查到“平視”的跟蹤服務；二是由注重結果到注重過程。加強監察審計工作“全過程”，建議應著重理順以下七個方面的工作：

（一）加強監察審計認同感。高校監察審計不是其他職能部門的對立面，而是為了高校的事業發展與其他部門共同奮斗的親密伙伴，是為了高校增進價值，改變組織運營而進行的獨立、客觀的確認和咨詢活動，它通過系統而嚴謹的方法來評價和改善風險管理，提高內部控制和治理程序的有效性，以幫助組織實現其目標。獲得項目組織者的認同，讓其由抵觸轉為歡迎系統控制。

（二）保持相對獨立性。監察審計機構在本單位主要負責人的領導下，應當結合內部管理制度，對內部控制的有效性進行監督檢查。監察審計機構對監督檢查中發現的內部控制缺陷，應當按照高校內部管理工作程序進行報告；對監督檢查中發現的內部控制重大缺陷，有權直接向負責人報告。

（三）熟悉監察審計依據。監察審計部門是監管高校內部管理的一項重要職責。《監察部關于全民所有制企業事業單位監察工作若干問題的意見》中指出監督檢查監察對象貫徹執行國家法律、法規、政策、計劃、決定、命令和本單位規章制度的情況，因此監察審計部門在開展監察審計工作時要充分運用黨組織賦予的權限和手段，在主要負責人的領導下依照有關法律法規和政策特別是本單位的規章制度，充分履行職能。要根據新問題、新特點和新情況，適時地建議制定必要的制度和規定，用良好的制度加強對權力的制約，使黨的紀律和制度法規與內部管理制度相互照應，共同發揮作用。這些都是高校開展監察審計的依據。這就要求監察審計部門對有關的法律法規和政策要熟悉，推動建立健全本單位的規章制度并熟練掌握。

（四）明確監察審計工作地位。在系統控制中做到：到位不缺位，定位不越位，組織不代替，協調不包辦。要針對全局性、傾向性問題，及時提出對策和建議，積極發揮其他職能部門的作用，督促他們按照各自的職責開展工作。同時，要不斷完善組織協調機制，加強各個方面的協調配合，形成整體合力。

（五）采取防范和處理相結合的工作方式。通過系統控制，監察審計部門要堅持全面防范和重點處理相結合的原則，圍繞學院中心工作，制定有效監督措施，全程參與，從源頭上預防，從過程上治理，從結果上反饋。同時，要認真履行職責，對可能的疏漏及時提出整改意見，對出現的不良行為堅決進行查處。

（六）拓寬監察審計領域。從系統和控制理論角度，監察審計工作不僅包括對某個項目的全過程，還包括學校運行過程中可能產生腐敗、浪費、效率低等環節。這就要求監察審計部門將經濟活動納入監察審計范圍之內，還需要將非經濟活動納入進來。

（七）加強監察審計隊伍建設。對于監察審計的系統控制，關鍵在于監察審計隊伍的建設，在新的歷史時期，需要建設政治堅定、公正清廉、紀律嚴明、業務精通、作風優良的監察審計干部隊伍。不斷提高高校紀檢監察審計干部的政治素質和業務能力，使他們在思想觀念、工作思路、方式方法和精神狀態等方面有一個新的轉變，為高校事業的良好發展提供組織保證。

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