國外保障性住房對我國發展廉租房的啟示

□文/趙 鑒 曾 磊 華 芳 季郁文

（上海工程技術大學管理學院 上海）

一、廉租房的背景

（一）廉租房的含義。我國的保障性住房由廉租房、經濟適用房和政策性租賃住房所構成，是政府對于中低收入家庭實行分類，對其實行保障措施的住房。

廉租房為政府及機構所擁有，由政府以較市場價格低的租金租賃給中低收入家庭。這些家庭對廉租房只有居住權沒有產權，是非產權的保障性住房；有特定的供給對象，符合條件的本人或家庭主動向政府提出申請，經過有關部門核實與審批之后的低租金房。

二、國外保障性住房比較借鑒

發達國家對弱勢群體提供滿足其基本生活所需的住房，這些國家有著特有的政策法規，同時也積累了豐富的經驗。對于這些國家進行比較分析，有利于完善我國廉租房政策，借鑒這些經驗發展我國廉租房。

（一）美國保障性住房借鑒。美國的保障性住房可以集中建設在城市的某個區域內，也可以分散在不同的普通租房戶中，為戶主所有，但接受政府租房補貼。這樣做的好處就是戶型多種多樣，可以滿足不同家庭的需求。房屋的保養程度、居住標準都與其他普通租戶的住宅相同，沒有貧富差距的體現。

在美國，凡能夠證明處在低收入線的個人和家庭，只需拿出其全部收入的30%支付租房和水電費用，不足部分由政府補足。這很好地解決了低收入人群的住房和生活問題。

對于如何證明處于低收入線，美國房屋和城市建設部提出如下要求：低收入者提出書面申請，提供完整真實的收入情況和家庭成員情況，如年齡、是否有殘疾、是否有孩子、婚姻狀況等。標準以申請人所在地的平均收入為準。

對于有可供出租房屋的業主來說，他們自愿向地區住房局提供自己房屋的狀況，接受該局對房子的檢查，合乎安全舒適標準后，就可以接受租戶的租約。有了政府對租房人的預先調查，低收入家庭也可以放下心來簽約。房東不可以擅自提高房租，也不能輕易將住戶趕走，改租給愿意出高價的人。

從中可以看出相關審查的嚴格，可以使得租房者放心，不用擔心房子的問題，也不用擔心被房東隨便的提價和趕走，從而有效地降低了租戶與出租者之間的矛盾。

而對于審查的嚴格也導致了一些官僚主義，使得審核過于冗長，很多人排上數月仍得不到答復。而由于有房人和租房人對政府資金的依賴，妨礙了城市的更新建設。

眾所周知，輪滑運動是一項有益于人們全身性的運動項目，在玩輪滑的過程中，人們不但可以鍛煉四肢的協調性、穩定性，還可以靈活的運用左右腦，以此來增強腿部、胸部、臂部肌肉，以及腰腹的運動能力。輪滑運動還有助于人們暢通血液循環，促進心腦血管系統與呼吸系統機能的改善，從而增強新陳代謝，對老年輪滑愛好者也有很大的幫助。與此同時，輪滑還是一項有氧運動，而人們合理的進行有氧運動可以強化人體的血管機能，能夠使氧氣充分與血液結合從而加速血液流動，減少血栓出現的可能性，并且輪滑運動能夠起到燃燒脂肪，以此來達到減肥瘦身的作用。

（二）法國保障性住房借鑒。法國的保障性住房擁有著“租房者的天堂”的美稱。法國的保障性住房不僅發展得比美國早，數量也是非常的驚人。全法國有著大約1/4的人居住在保障性住房里。這也是由于法國買房的貸款難、利率高、財產稅高造成的。很多人索性不買房，就住在保障性房里生活。

法國對于保障性住房的管理和審核的權利下放到地方政府，申請的時間比美國短。法國的保障性住房租金固定，有政府補貼，很多人可以花少量的錢住進市區的豪宅中，這樣的條件又怎么能不讓租房者稱法國是租房者的天堂呢。

在法國保障性住房只有在建造過程中可得到中央政府的補貼，在建成后由各地方政府下屬的“保障性住房管理辦公室”管理。按規定，該辦公室必須一方面嚴格控制房源，大部分保障性住房只租不賣；另一方面對社會公開出租情況，接受大眾的監督。除了收入很低的移民家庭或家庭負擔很重的多子女家庭外，保障性住房受益群體的“上限”是那些收入相對較少的低級別公務員。

但由于租期是永久性的，一名低收入者在租下保障性住房后，即使今后成為總理，仍可長期占有該住房。而另一些需要住房的人卻可能因此得不到房子。這造成了供給對象的不合理。

法國的制度相對寬松，由于制度好福利高使得很多人都住保障性住房，但也由于租房的永久性制度導致很多低收入群體不能有房居住。國內雖然不能像法國一樣實施高福利制度，但可以相對提高對于弱勢群體的福利，增加補貼，減少租金，增加配套的服務設備。

（三）新加坡保障性住房借鑒。在新加坡，住房分為兩大類祖屋和私宅。其中，祖屋占80%左右，是政府通過建屋發展局為廣大中低收入群體提供的、供屋主長期自住的、廉價的公共住房。私宅是指私人房地產商投資興建的、完全按照市價運行的、供高中收入群體的高級住宅。低收入人群租用賃租型公屋，中等收入人群購買出售型公屋，高收入人群購買私人住宅。祖屋分布在不同的市鎮，每個市鎮都有完善的就業機會和公共服務配套。

在新加坡，家庭收入在800新元或以下的家庭，只需交占總收入10%的錢作為房租；收入在800～1，500新元的家庭，用于房租的錢為收入的30%。該委員會還計劃擴大投資，建設新的供出租房產，而且這些房子與商品房混建，以平衡社區的人文居住情況。該委員會還將把部分空置樓房中的多居室，改造成1居或2居室的小單元，這樣就可以讓更多的家庭有房可租，租金也更貼近他們的收入。

新加坡的政策與美國的非常相似，都是讓租房者用占總收入的小部分來交房租，政府來交剩余的房租，減少了低收入群體的生活壓力。新加坡的保障性住房的戶型雖不是那么豐富但勝在普遍，很容易滿足中低收入家庭的需要。在國內，廉租房才剛起步，房源沒有那么充足，目前最需要的就是建設更多的房源來滿足國內低收入家庭的需要。

三、國外保障性住房對我國發展廉租房的啟示

各國政府在國家調控管制體制、經濟措施諸多方面直接對住房市場施加強有力的行政干預，并不完全實行住房市場化，或多或少的采取福利政策，世界上沒有一個國家100%的實行商品化政策，也沒有一個國家100%實行福利化政策。結合國內外好的保障性住房制度，在解決我國保障性住房問題上，從下幾點加以改善：

（一）健全以政府為主體的住房保障多層次體系。住房所具有的特性及住房市場所存在的缺陷，以低收入者為主體的特殊階層難以僅僅只依賴市場機制來解決自身的住房問題。發達國家和地區解決低收入家庭住房問題的實踐證明，政府必須介入居民的住房問題，明確政府定位及職能。發達國家雖然主張自由競爭、市場調節，但在公共住房供應上，政府卻采用各種方法進行調控。各個國家政府都認識到城市中低收入階層是住房問題的主體，也是政府住房保障政策的目標主體。國家或者政府為低收入階層提供的住房，概括起來有兩種形式：第一種是國家投資建設，低租金出租給低收入家庭，英國、美國，還有其他諸如法國、德國、瑞典、荷蘭等國家都是興建了大批保障性住房給低收入居民；第二種是國家提供土地、貸款、稅收優惠或者資金，支持團體、住房合作社開發建設住宅成為保障性住房。政府對中高收入階層也有一套相適應的政策法規，如首次住房購買補貼、住房租金補貼等，鼓勵住房消費。

住房保障制度是一項重要的社會政策，政府作為一國經濟的宏觀調控者和管理者，擔負著促進社會全面發展和保障全體居民基本權利實現的職責，理應成為構建住房保障體制的主體。伴隨著市場經濟的發展，目前我國低收入居民的住房問題正在成為一個日益突出的社會問題，而各級政府在思想認識、機構準備與資金準備上都還顯不足，必須借鑒發達國家的先進經驗，在推動住房制度商品化、社會化的同時，政府應義不容辭地承擔起構建住房保障多層次體系的重任，努力成為構建公共住房供應體系的主體，與其他參與者如房地產公司、房屋中介公司、房屋租賃公司和其他民營力量等合作，針對不同收入階層，采取靈活的、適宜的手段，發動全社會的力量，加大公共住房供應，加快建立住房保障多層次體系，以維護廣大居民的切身利益，保持社會穩定。

（二）完善我國住房保障制度政策法規。從各地區發生的情況看，住房保障制度中不公平的現象主要是由于政策法規的不完善造成的。在住房保障制度完善的國家，政府的住房保障立法受到了高度重視，各國基本上都已經形成了相互補充的比較完善的住房保障法律體系。這些法律在住房保障制度中提供建立住房保障制度的依據，明確住房保障制度的基本目標，規定住房保障的實現方式。美國的《住房法》、《國民住宅法》和日本的《公營住宅法》、《住房金融公庫法》等，均為國家大法，這從法律上保證了住房保障制度的構建和完善。新加坡和我國香港、臺灣地區，也有類似立法。

制定符合我國國情的住房保障法規，從立法上規定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立，以及給一些騙取保障優惠的行為予以嚴懲等。各地方應當結合本地經濟發展的實際，制定出地方性的住房保障法規。給經濟適用房政策、廉租房供應政策及租金貨幣化補貼政策等提供重要的法律支持，也將成為我國住房保障體系順利建立的重要保證。

（三）拓展廉租房融資渠道。自1998年我國開始實行住房體制改革，確定“建立和完善以經濟適用房和廉租房為主導的住房供應體系”，這個制度對于支持城鎮中低收入居民解決住房問題起到了一定作用。但到目前為止，我國相當數量的城市，廉租住房建設進展緩慢，在廉租住房建設中還存在一些如“絕大多數城市沒有開始將土地出讓凈收益實際用于廉租住房制度建設”、“廉租住房制度覆蓋面低”等問題，其中，廉租房建設資金的瓶頸問題尤為突出。對于如何拓展融資渠道，以下幾點可以實施：

1、發行廉租房建設公債。公債是國家依據信用原則獲取財政收入的一種特定方式。廉租房作為國家的一項長期建設投資，發行廉租房建設公債，可以從一定程度上緩解廉租房融資困境。對于廉租房建設公債發行的數額，應遵循“缺口補給式”原則，即根據廉租房建設資金缺口來確定發行公債金額，既不能發行不足，也不能發行過量。

2、項目融資。項目融資是指項目承辦人為經營項目成立一家項目公司，以該項目公司作為借款人籌集資金，以項目公司的現金流量和收益作為還款來源，以項目公司的資產作為貸款的擔保物。項目融資具有一次性融資金額大、建設期和回收期長、風險分攤等特點，因此非常合適廉租房的建設與開發融資。

（四）加快廉租房的房源供給。解決住房問題只靠商品化單腿走路行不通。近些年房價一路飆升，許多低收入家庭望“房”興嘆。因此，推進保障性住房建設也要“多路并進”，滿足各種不同層次的需求。為滿足各種需求，積極構筑寬覆蓋、多層次的住房保障模式。加快推進廉租住房建設、公共租賃住房建設，加大城市和國有工礦棚戶區改造力度，擴大農村危房改造試點。初步形成廉租住房、公共租賃住房、城市和國有工礦棚戶區改造等各類保障性住房與面向低收入住房困難家庭發放租賃補貼相結合的住房保障體系。廉租住房做到應保盡保，需求多樣化，籌集房源也應渠道多元化。政府除投資新建、結合城市棚戶區改造配建外，還應積極推進政府與企業共建廉租住房等保障性住房，鼓勵企業利用自有存量土地參與保障性住房建設，解決企業困難職工的住房困難問題。此外，通過購買、改造、租賃等方式，增加保障性住房房源等。

在我國人口密度高和工業化帶動城市的過程中，不可避免地伴隨住房價格的持續上漲。借鑒國外好的制度，不難發現，政府的干預是同步發生于工業化和城市化過程中的，無論是公共住宅建設、社會住房推動，還是鼓勵私人出租等等，一系列的干預活動，證明政府的干預，挽救住房市場。

在市場經濟的條件下，為什么需要國家介入廉租房住房市場呢？一是因為住房和普通私有財產的最大不同在于難以實現消費者主權，需要在政府的主導下，告知消費者可靠的信息，讓中低收入人群，有選擇性地選擇廉租房。對于，廉租房的建筑標準，包括，建筑地點、圍繞的城市規劃等等，這些都需要政府的規定與干預；二是把廉租房完全委托給市場，那么住房的外部性危害就將被放大，中低收入人群就得到了損害。對于一些住房問題，像建筑物過密、環境不衛生等惡劣的居住環境，不僅威脅住戶的健康，而且，在真正落實便民的政策上，實屬欠妥。因此，考慮到住房市場的外部性，以及可能帶來的危害，政府介入廉租房發展是正當性的選擇；三是住房對家庭和社會生活的影響遠遠高于同樣作為消費品的其他產品，作為社會經濟地位的體現，社會經濟地位越高，居住條件越好，反之，則不好。在可能構成社會問題的情況下，要解決住房的剛性需求，政府的主導地位是必不可少的，關于廉租房的必要支出是保護國民體面、有尊嚴地生活。

從深層次和社會的角度看，廉租房本身不僅僅是簡單的一種消費現象、經濟現象，它還影響著人們生活的其他機遇，住房影響人們的工作機會，也影響人們的整個生活構成。在這個意義上，廉租房作為社會福利政策，必須讓政府起到主導地位，進行各方面的干預，因此這完全超越了廉租房本身的意義。

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[2]孟曉清.關于促進廉租住房保障制度建設的幾點建議[J].中國房地產金融，2007.

[3]姚玲珍.中國公共住房政策模式研究[M].上海：上海財經大學出版社，2003.