談制度、執行和監督之間的辯證關系

李劍波 姚文林

欄目主持：薛谷香 張 奕邵慶義 崔皓月

銀行制度是銀行從業人員業務操作、辦事規程及行為準則遵循的依據。當今，銀行制度層出不窮，而隱患的“火花”也不斷冒出。諸如，一些常規性問題屢查屢犯、一些互控制度執行走樣、一些新業務或新業務流程違規操作。這些問題的存在，牽扯著管理者的大量精力，增加了管理成本，甚至威脅到銀行的安全經營。如何提高制度的有效性，需要正確把握“制度、執行、監督”三者之間的辯證關系，否則制度就會變成一紙空文。

一、問題簡述

就基層行而言，在管理的過程中，很大程度上要擔負這幾方面的任務：一是不折不扣地執行好上級行頒發的制度；二是有創新地制定切合實際的制度；三是抓好制度規定執行的指導和監督。但從目前制度的可行性、執行的有效性、監督的科學性分析，還存在以下問題：

1.制度制定缺乏整體框架。整體框架就是針對一項業務辦理整個過程，建立完整的制度規定。就目前專業部門制度來說，往往只是相互引用，滲透性、互控性不強，沒有形成明確的整體框架。比如出臺有些制度系統性不夠，忽略人文關懷。一是容易出現制度真空，二是容易出現首尾不能兼顧，三是造成制度執行困難。一項業務多個制度規定，一線人員在業務辦理中往往得不到完整的業務指導。

2.制度更新缺乏前后照應。主要對新業務開展或新系統剛上線時，規章制度不夠完善、當業務環境發生變化后，規章制度修訂又未及時跟進。如一些制度修改后，往往不對作廢的制度進行廢止聲明，更有甚者，只修改以前制度中的一部分，至于修改哪些內容由執行者自行判斷，修改者僅一句而并未明示“與本文件不符者，以本文件為準”，有時還存在前后制度矛盾的現象，由此使制度的執行力大打折扣，甚至使得操作者無所適從。

3.制度監督資源缺乏優化。如一些操作環節因涉及多個部門，而專業部門各自為陣，相互之間缺乏溝通與協調，使規章制度發布缺乏系統性，出現諸多管理不到位問題及風險。又由于過分強調人均獲利能力，不考慮區域經濟發展水平的差異，采取一刀切的標準，使一些監督管理資源超負荷運作，一人兼任多崗，甚至兼任與制度規定沖突的崗位，監督管理部門缺相互給力，經營業務部門管理職能弱化，存在的問題整改不到位，影響了制度執行有效性的提高。

4.制度執行考核作用力不夠。當前對經營業績考核的導向作用越來越明顯，基層行圍繞業績考核做工作是當前不爭的事實。比如，激勵約束機制只突出指標完成，忽視管理要求，使專業部門往往以經營指標考核代替業務管理，經營管理人員為完成高指標，在業務拓展與風險控制、客戶需求與管理要求有沖突時，往往以違規操作為代價，通常這種違規現象涉及人員較多。

5.制度執行文化建設欠完善。執行力是制度文化的重要組成部分，說到底執行就是既要注重過程又要注重結果，其兩者缺一不可。實踐證明，再多再好的制度，不去執行，只能是一紙空文。導致執行文化缺失的重要原因之一是違規成本較低，使得“理性”員工（即假設只選擇對自己有利的一面）有了選擇“機會成本”的余地。事實上，通過對中外資銀行內控管理的差異比較，不難發現，中資銀行其實不缺制度，真正缺的乃是執行力。究其根源，在于文化的缺失，因為再好的制度也只是提供了一個共同的規則，只有在執行中形成共同的習慣并上升為穩定的價值理念和行為取向，有效的滲透才能落到實處。

二、原因分析

從上述問題分析，歸納起來有這幾方面的原因：

1.重經營績效，輕管理效應。由于經營績效考評相對直觀并可預見，而管理效果難以量化，對管理效率考評相對比較薄弱。表現為指標體系的設置，效益指標在整個體系中占有絕對權重，管理指標權重不大、單罰不獎。如整個管理類設指標只有減扣分，沒有加分，存在對分支機構、內設部門經營業績和廉潔從業考核一手硬一手軟的現象，從而出現少數管理者鉆制度空子、打擦邊球現象，嚴重的甚至會出現違規經營。

2.重當期業績，輕長遠發展。由于一些基層機構決策層特別是一把手任期目標當頭，急功近利，把精力集中在完成業務指標上，長遠發展的意愿不強，只注重短期收益和短期目標，對一些關系長遠利益，如內部業務流程、人員素質培養、客戶滿意度，以及內控防案、潛在風險預測等主要發展目標重視程度相對較低，存在短期利益與長期效益的矛盾，長此以往，勢必會傷及長遠發展的潛力。

3.重事后整改，輕過程管理。防控管理人員特別是有權崗位從業人員職務犯罪，除把好使用考察關外，經常地給以教育提醒十分必要。但在實際工作中，往往檢查頻率高、領導強調得多，制度落實就比較好。又往往一些問題通過各類檢查發現后，才得以引起重視，采取措施給以整改。而從各類檢查發現的問題分析，有些問題如果從過程上加以控制完全可以規避。遺憾的是在實驗工作中，卻往往是重事后整改，輕過程管理，出現了問題，才去強調整改。同樣，對人的管理，如果只依靠自律，而忽略他律難免會出現“真空”，因此，強調過程管理很有必要。

4.重操作層監督，輕管理層監督。就基層這一級來說，通過近幾年的機構改革、流程再造，對操作層的監督力度不斷加大，但對管理人員的監督管理還存在制約機制不夠完善、監督管理不夠到位的現象，存在操作層與管理層的監督管理力度不平衡。從管理人員職務犯罪案例分析，由開始的廉潔自律、潔身自好，到逐漸濕鞋、失足、下水，其主要原因是自律與他律的失衡。因此，在準確把握和科學判斷當前防案形勢的同時，必須進一步完善制度建設，調控好管理人員廉潔從業考核力度，制定能管得住、管得好、管得到位的監督制約機制。

5.重技能培訓，輕風險提示。對于從業人員的制度、規定的教育培訓不在于次數、形式，關鍵在于效果。從大量基層行培訓內容看，重業務培訓輕風險管理培訓現象明顯，制度教育培訓針對性不強。主要表現在：培訓強調了專業培訓而忽視了內控培訓，強調了理論灌輸而忽視了案例分析，強調了對管理層的培訓而忽視了對操作層的培訓，強調了說教而忽視了面對面的溝通，強調了形式而忽視了實質，結果使員工對制度的學習理解知其然，而不知其所以然，不能準確地把握業務操作中的風險，制度執行中走樣變形也就在所難免了。

三、對策措施

制度的建立與制度的執行、制度的監督有著必然的聯系，而制度的生命力在于執行的力度和監督的深度。

1.增強制度制定的合理性。制度制定，必須堅持既可操作，又合規合法的原則，真正體現促進業務發展，益于風險可控的效果。不切實際的制度，嚴肅性大為下降，不僅阻礙了經營發展，而且一線員工在執行過程中也會產生抵觸情緒，從而達不到制度制定時預計的效果和效率。

因此，制定制度時，一要考慮制度的易操作性。即簡明扼要，突出重點，亮明底線，操作人員容易掌握運用。二要考慮制度的操作成本。如不考慮管理成本、工作效率，似乎越全越好、越細越好的制度，往往達不到制度制定的初衷。三要加強制度制定與市場開拓的協調性。制度實施一定時間后，制度制定部門應及時了解制度實施現狀，評估實施實效，對因制度制定不合理，導致實施效果達不到預期目的的，要及時進行調整，提高制度的市場適應性。

2.提高制度執行的有效性。制度再完善，執行不到位，制度仍然發揮不了應有的作用。因此，執行制度，必須堅持檢查與引導相結合，層層把關，確保執行到位。

一是正確處理規范操作與業務發展的關系。為引導基層行員工深刻認識到規范操作是業務穩健發展的基礎，業務拓展的前提，牢固樹立依法合規，高效低險的發展意識，應從這兩方面提高管理性指標的權重：行長目標責任考核中管理性指標的權重，支行再分配中管理人員的管理性指標權重，培養正確的職業價值觀和正確的業績觀。

二是正確處理規范操作與服務客戶的關系。實踐證明，規范操作是優質客戶對商業銀行的基本要求，也是我們吸引優質客戶的有效手段，以違規操作作為代價來迎合客戶的要求，必將留有隱患，進而影響與客戶的長期合作。

三是正確處理規范操作與市場、效益、風險三者之間的關系。堅持質量與發展并重，做到風險可以控制，成本可以計算，損失可補償，著力構建全行重視、全員參與的防控風險工作的格局。

四是正確處理規范操作與員工利益的關系。建立健全正向激勵機制，包括行政激勵、經濟激勵、心理激勵等。為了建立與市場機制接軌的現代商業銀行制度，必須借鑒西方發達國家銀行對員工的激勵模式與經驗，建立起適合自身特點的“正向激勵機制”，逐步弱化行政激勵，強化經濟激勵、心理激勵等。此外，對銀行從業人員除了考核其業績指標外，還要考核其職業道德等。

3.強化制度監督的嚴肅性。制度監督，必須堅持教育與輔導的有機結合，強化責任意識，確保監督到位，提高執行監督的科學性和嚴肅性。

一是嚴格管理人員問責制。對管理人員責任的追究不能停留于形式上的“領導責任”，要從嚴從重處理直接責任人和負有領導責任的管理人員。通過建立個人內控檔案，詳細記錄違犯規章制度情況，量化管理內容，加大考核權重，并將制度執行情況作為提拔重用的依據。

二是加強權力運行的監督。通過充分整合紀檢監察、審計、內控等監督資源，加強協調配合，提高監督的整體效能。要重點加強對領導班子和“一把手”民主作風、權力運行、廉潔自律和履行職責的監督，加強對基層機構負責人的監管，提高職權運行透明度，使權力在行使過程中能受到廣泛的監督，以防止幕后交易。

三是完善檢舉人員獎勵機制。要制定鼓勵知情人舉報、替舉報人保密的制度。對舉報查實的案件，若舉報人屬于來自基層員工，要予以重獎；對堅持規章制度、勇于斗爭而制止案件發生的，要有特別的激勵機制和規定。對于違法、違規、違紀的銀行從業人員，一經查實就嚴肅處理。

四是健全和完善員工培訓制度。加強員工業務培訓，首先從制度上保證經營理念和知識更新能力和業務技能提高；在內容上，要根據不同的崗位或層面安排經營管理、員工操守、新業務、新產品操作技能營銷知識等內容，把強化培訓和系統培訓有效地結合起來。同時，建立業務主管定期業務交流制度。定期對業務主管進行臨柜業務管理技能的交流研討，提高業務管理人員在一線柜面的管理水平，分析存在問題、找出制度漏洞、排查風險隱患、制定防范措施。

五是倡導制度執行文化創新意識。在監管要求越來越嚴、市場情況越來越復雜、開放程度越來越高、業務發展需求和金融創新越來越多的時候，只有風險管理敢于創新，才能在風險管理方法創新上不斷滿足業務部門和客戶對風險管理的需求。要將外來的理念與本土的實踐相融合，提倡在合規的前提下，不斷創造性地完善管理模式，不斷創新業務風險的控制技術、手段和方法，提高銀行的風險控制力和市場競爭力。

總之，制度也是效益，而制度的完善和制度的執行、監督到位是管理工作的一個重要環節，需要我們不斷探索、不斷完善，真正實現管理與質量同步發展。