論軟法之治之于和諧行政建設

李登安，劉建清

(西南政法大學政治與公共事務學院，重慶 400031)

論軟法之治之于和諧行政建設

李登安，劉建清

(西南政法大學政治與公共事務學院，重慶 400031)

和諧行政是社會主義和諧社會建設的客觀要求。軟法之治是一個新興概念，它具有協商民主性、公正平等性和倡導有序參與性等特征。從介紹軟法與和諧行政的概念入手，探討兩者之間的內在聯系，從軟法之治推動行政的和諧化、軟法之治推進和諧行政的民主、軟法之治推進和諧行政的法治化論述軟法之治在和諧行政建設中的作用。

軟法;軟法之治;和諧行政;建設

現代社會語境下，政府的生存和發展取決于民眾的支持。福來希曼(Fleishman)指出:“如果人們確信民選的或者任命的公共官員所關心的并非是選民們的利益，而是這些官員的自我利益的話，再沒有任何一種事情，如判斷的失誤、浪費、低效、高稅率、過度的管制、甚至戰爭的死亡，會比這種信念更能動搖代議制政府的根基?！保?］從這個意義上說，民眾的信任和支持是問題的關鍵所在，因此，我國的社會主義和諧社會應當把“取信于民”擺在政府工作極其重要的地位。和諧行政是和諧社會的必然，要建設和諧行政，必須通過有效的途徑，而軟法正好給和諧行政提供了一條有效的路徑。

一、軟法與和諧行政概念辨析

目前學界對軟法的概念尚未達成統一的共識，但是學者弗朗西斯·施尼德(Francis Snyder)所提出的軟法定義是目前最為簡潔明確且最具代表性的，他認為:“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則?！保?］綜觀現有的文獻資料，軟法幾乎被定義在“靜態”層面上，即成文或不成文的“靜態”行為規范。“靜態”層面的軟法定義尚不足以全面概括軟法本身應有的含義，因為在當今法治社會中，存在三種“靜態”法規范的形式——硬法、準硬法(即廣義上的軟法)以及軟法，與這三種法形式相對應著三種執法手段，即強制性手段、裁量以及民主協商。雖然不能用民主協商的手段來調整硬法規定的內容，但也不希望用硬手段來調整軟法約定的內容，因為這往往會適得其反，所以，應當從“靜態”與“動態”兩個層面來全面理解軟法?！办o態”軟法誠如弗朗西斯·施尼德(Francis Snyder)所述，而“動態”軟法是指軟方法或軟手段，即在處理具體事務過程中，所采用的諸如民主協商、交流互動等方法或手段?？傊浄ǖ目傮w特征主要體現為:更多協商、更少強制、更高自由。

和諧行政是構建社會主義和諧社會的核心要素之一，指的是以行政機關為主要組成部分的行政主體，在和諧社會理念和發展要求的指引下，以建設“和諧政府、民主政府、法治政府”為目標而進行的和諧行政、民主行政、法治行政，亦即和諧行政的內涵應當包括和諧、民主、法治等三個方面。具體來說，和諧行政的基本含義包括三個方面:其一，現代文明社會的行政理念，是基于和諧社會多元的利益訴求，適應和諧社會中多元利益主體相互博弈的要求而提出的;其二，科學行政方式，具有行政主體多元化傾向，注重行政決策民主化、行政執行協作化、行政監督廣泛化的基本特征;其三，和諧社會的實現手段，和諧行政的目標是實現社會和諧有序、合作共贏，滿足社會經濟發展、維護人民權益的要求，亦即和諧社會是目標，和諧行政是手段。

建設和諧行政，需要法律(硬法)的有效保障，離開法律的保障，和諧行政建設不可能順利實施，但僅僅依靠硬法的保障也是遠遠不夠的。硬法具有剛性及強調國家主導性等特征，主要反映國家意志、傾向單向度的命令——服從模式，它所兼顧的范圍較軟法要廣，因此有時不得不犧牲一小部分成員的利益，盡管這體現的是少數服從多數的立法精神，但是不得不承認它不一定有利于和諧行政的實施，特別是在少數與多數相差不大的情況下。正是由于硬法存在諸如缺乏必要的靈活性等不足之處，才給軟法留下發揮作用的余地。軟法所調整的利益范圍要比硬法狹小，且軟法的制定所受到的約束和限制條件較少，是組織成員經過共同協商而達成的一種共識或認可。因此，它能較靈活、和諧地調整一定范圍和一定地域內的利益關系，更能兼顧到多方的利益要求，這符合和諧行政的發展要求，能夠促進和諧行政的順利實施。

和諧行政的關鍵就在于，在面對現代社會利益關系和事物的復雜多變性時，要不斷適時地進行自我改造、自我適應，以一種開放、協調、溝通的機制來處理社會問題，從而達成一種合作、共贏的局面，這是軟法被持續實踐的過程，可以說，和諧行政是軟法付諸實踐的重要表現，而軟法之治則正是和諧行政順利實施的重要保障。

二、軟法在和諧行政建設中的作用

和諧行政，是新時期以建設和諧政府、民主政府、法治政府為目標而進行的和諧行政、民主行政、法治行政。也就是說，和諧、民主、法治代表著和諧行政的深刻內涵。軟法之治可以成為和諧行政建設的重要保障，其保障作用主要表現在推動行政的和諧化、民主化、法治化。

(一)軟法之治能夠推動行政的和諧化

軟法之治注重調動社會系統各部分的積極性，提倡一種開放、合作、共贏的治理方式，追求更多的協商、更少的強制、更高的自由，構建一個獲得社會廣泛認同的民主協商平臺，以保證各利益主體的正當利益訴求得到充分表達。從這個意義上說，軟法之治本身體現了和諧的內涵。要實現和諧行政，其前提是行政本身是和諧的，和諧作為和諧行政的首要特征，主要體現在相關法律規范體系的協調一致性、互動性以及行政雙方的和諧博弈、達成共識機制的開放性。軟法之治以其不同于硬法的獨特方式，給相關主體提供一個“能夠坐下來進行討價還價”的平臺，相關主體都能夠將自己的意愿和利益訴求充分表達出來，彼此之間進行有效的溝通交流，欲達“求大同、存小異，擱置分歧、合作共贏”，避免不必要的沖突。

首先，軟法之治能夠推動行政的實質和諧。和諧包括形式和諧和實質和諧，形式和諧指的是和諧的外在表現形式，如彼此之間的溝通交流、民主協商等;實質和諧指和諧的實現具有真實性和人性化，即各相關主體是在自覺自愿平等的基礎上，通過實質性的民主協商，充分表達各自的真實意愿，最終促成多方的合作共贏。社會主義和諧行政，追求的正是這種形式和諧與實質和諧的統一，同時更加注重實質和諧。當今社會是一個利益多元化化的社會，很多社會公共問題的產生都是由于社會公眾利益實質表達渠道不暢以及相關執法手段缺乏必要的人性化造成的。基于這樣的現實，軟法之治為推動行政的實質和諧提供了一條極富借鑒的道路:靜態層面上，軟法之治所依賴的“法”是相關主體合意的體現，即彼此之間在自覺自愿、公平平等基礎上進行溝通交流、民主協商，所達成的共識是出于自我意愿，而非迫于無奈;動態層面上，軟法之治倡導社會系統各部分的積極參與，提倡一種開放、合作、共贏的治理方式，追求更多的協商、更少的強制、更高的自由，構建的是一個獲得社會廣泛認同的民主協商平臺，以保證各利益主體的正當利益訴求得到充分表達。

其次，軟法之治能夠推動行政的泛化和諧?！靶姓菄乙庵镜膱绦小保ㄟ^行政，國家的政策才能得以付諸實踐，可以說，與社會接觸最多的是行政，幾乎社會各個領域都離不開行政，行政具有明顯的廣泛性，和諧行政尤為如此。在這一層面上，和諧行政與軟法之治不謀而合，即涉及的主體和領域均較為廣泛，這決定了和諧行政的和諧具有廣泛性，即泛化和諧。軟法之治能夠推動行政的泛化和諧，主要表現在兩個方面，即推動行政主體之間的和諧以及推動行政主體與行政相對人之間的和諧。一方面，推動行政主體之間的和諧，這是和諧行政的前提。然而，現實生活中“執法打架”、“部門沖突”等行政主體間不和諧現象屢見不鮮，缺乏必要的協調合作機制等軟法之治，是造成這些不和諧現象的重要因素之一。因此，建立必要的跨部門協調機制，協同執法，充分發揮軟法之治在建立協調合作機制上的重要作用勢在必行;另一方面，推動行政主體與行政相對人之間的和諧，這是和諧行政追求的重要目標之一。行政主體與行政相對人之間的關系，大多被定義在“統治—被統治”、“管理—被管理”、“公權—私權”以及“命令—服從”的關系上，這是不和諧的關系，顯然已經不再適應現代社會的發展要求。在我國，人民是國家的主人，軟法之治強調人民的主人翁意識，強調公眾的積極參與，通過某種軟法機制，在平等自愿而非迫于無奈的前提下，實現與政府的雙向交流而非單向接受，加強彼此間的了解和信任，從而實現兩者的和諧。

其三，軟法之治能夠推動行政的正義和諧。軟法語境下的正義，在很大程度上是與軟法本身所特有的靈活性、適應性密切相關的。作為國家法典型代表的硬法，其最大的優勢在于其普適性，但隨著社會的發展，整個社會充滿了諸多的不確定因素，硬法的普適性漸變為其不足之處。軟法之治推動行政的正義和諧，這一推動功能體現在依據特定人群、組織、行業協會等共同體的自身情況而量身定做，并且通過各共同體成員充分討論、民主協商，最終達成共識。作為共同體的共識，得到其成員的普遍認可和接受，并通過共同體成員的自覺遵守來實現其約束力。正因為如此，軟法之治可以顧及不同領域、不同行業、不同個人的具體情況，能夠充分保障個別和具體的正義。相比之下，軟法能夠更有效地調整社會的非公正性，正如和諧正義論所提出的，“行政權力的重要功能在于對社會價值進行權威性的分配或再分配，這種分配的重要尺度是社會公正和社會和諧”，“公共政策就是要做到使利益的分配更加公平，尤其要注意保護弱者，只有能夠保證公平分配的政策才是正確的。”［4］追求社會的公平和正義是社會主義和諧行政的關鍵價值，也是構建和諧社會的應有之義。

(二)軟法之治能夠推進和諧行政的民主化

人民民主是社會主義的生命，胡錦濤同志在黨的十七屆二中全會報告中強調:“我們必須更高地舉起人民民主的旗幟?！比绻f政治領域的民主回答的是“由誰來統治”的問題，那么公共行政領域的協商民主回答的問題則是“如何進行統治”的問題(當然，在和諧社會背景下，稱為“如何實現和諧行政”更為貼切)。在這一問題上，廣東省惠州市的“四民工作法”以及浙江省溫嶺市的民主懇談會值得借鑒。2007年以前，廣東省惠州市龍門縣永漢鎮馬星村是當地遠近聞名的上訪高發村，2007年該村破天荒的成了“零上訪”村。促使發生這一明顯變化的是惠州市推廣的“四民工作法”:民主提事，集智于民;民主決事，行權于民;民主理事，自治于民;民主監督，取信于民［4］。浙江省溫嶺市的“民主懇談會”是由當地的“農業農村現代化教育論壇”發展而逐步形成的一種以自愿參與為基礎，以“堅持黨的領導、依法辦事、民主集中制和注重實效”為“四項基本原則”的政府與民眾互動、民主協商而處理實際問題的方式。以上兩個典型實例體現了協商民主之于社會和諧、民主行政的重要性。盡管我國尚未形成一套類似于西方的較為成熟的協商民主理論，但就像以上兩種模式一樣，我國存在著豐富的體現協商民主的制度或實踐，如政協制度、聽證會等。協商民主及類協商民主是“動態”的軟法，行政機關及其工作人員可以借助該軟法充分了解人民群眾的真實意愿和訴求，從而有針對性地開展行政活動，踐行和諧行政。從這個意義上說，軟法本身體現并發展著民主的內涵。軟法之治推進和諧行政的民主化，主要體現在以下幾方面:

其一，推動平等化民主。行政機關及其工作人員為了能夠更和諧、更有效地實施行政行為，了解人民群眾最關心、最想得到政府幫助的問題以及在法定范圍內他們該如何實施行政行為，做到“權為民所用、利為民所謀;想人民之所想、急人民之所急”，他們有必要堅持“從群眾中來、到群眾中去”以及“問政于民”的群眾路線。這是實現和諧行政的前提，也是平等化民主的重要體現，正因為如此，這還不是行政機關的具體行政行為，而只是行為前的準備工作，所以這個階段不存在行政雙方地位不平等問題。在這一點上，作為軟法的協商民主的群眾路線，能夠有效推動和諧行政的平等化民主。

其二，推動自愿性民主。民主應當是自愿的，強迫就無所謂民主。在我國兩千多年的封建專制歷史上，人民都是處于一種被奴役、被壓迫的地位，從來無所謂民主。新中國成立后，人民民主得到了空前的發展，人民民主地參政議政的自愿性增強。這給軟法之治以廣闊的作用空間，軟法之治所搭建的自愿民主平臺，能夠充分調動社會公眾參政議政的積極性，而這一點對于現階段我國和諧社會建設的關鍵要素——和諧行政，所追求的公民自愿、積極、主動地參與行政、監督行政的目標至關重要。

其三，推動實效性民主。和諧行政領域的民主應當具有強實效性，民主只是一種過程或手段，而不是為了民主而民主，最終目的是為了解決實際行政問題，實現和諧行政。軟法之治推動實效性民主，主要表現為它能夠摒棄以往的“命令—服從”單向而低效的行政方式，采取靈活、有效的行政措施，以一種有別于傳統的硬法之治的、公民大都樂于接受的方式，如民主懇談會、政治協商、決策聽證會等等，來促成和諧行政的順利實施，高效地為人民群眾排憂解難、解決人民群眾最關心的問題，最終高效地實現行政目標。

(三)軟法之治推進和諧行政的法治化

改革開放之后，尤其是市場經濟改革以來，我國的政府管理的方式發生了根本性的轉變。這一時期，公民的法治意識明顯增強，政府管理機制的改革也取得了較大進步，這意味著我國政府“從無限權力的政府走向有限權力的政府;從一個以法律為工具的政府走向以法律為軌道的政府;從一個在法律之上的政府走向在法律統治下的政府;從一個神秘的政府轉型為公開透明的政府”［5］。2010年10月，中國共產黨第十七屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，將“加強社會管理能力建設，創新社會管理機制，切實維護社會和諧穩定”作為我國黨和政府“十二五”期間的重要工作任務。這是黨和政府在新時期為推進依法行政、建設社會主義和諧社會而出臺的綱領性文件。文件從明確要求“堅持依法行政”到“加強社會管理”，盡管表面上看，表述上有所差異，但是其本質內涵是一致的，即都是為構建社會主義和諧社會所做的努力。新時期構建社會主義和諧社會，必須“加強社會管理能力建設，創新社會管理機制”，其基本要求是“按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設，完善法律法規和政策……”［4］協同、自治、調解、協調等詞匯頻頻出現于“十二五”規劃建議中，表明黨和政府在處理社會矛盾、加強社會管理的手段上，已經逐步由主要依賴強制性的傳統硬法手段轉向協商、調解、社會自治等軟法手段，這進一步體現黨和政府堅持“以民為本”的民本路線。軟法之治推進和諧行政的法治化:

1.推進和諧行政民本性法治建設。社會主義法治必須堅持“以民為本”的群眾路線，社會主義法治，說到底是對人的和諧管理和服務，這是新形勢下社會主義和諧社會的本質決定的。軟法之治推進和諧行政民本性法治，通過建立各種利益表達機制，暢通表達渠道，搭建各種交流平臺，在制定相關政策措施時，充分尊重民眾意愿，保證法治依據的民本性，總的要求和最終目標是:“思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，讓人民群眾得到實實在在的利益?！保?］

2.注重法治的協商調解性。軟法之治之于和諧行政下的法治，注重調解性和協商性，倡導“多方參與、共同治理，統籌兼顧、動態協調”，在法定范圍內，強調以人為本、以和為貴、協商調解為先，通過行政機關或相關組織的居間協商調解，以非訴訟方式化解矛盾、消除紛爭、促進和諧。新形勢下，軟法之治推進和諧行政的法治化，應當更加注重協商調解的發展，其理想的發展狀態是“哪里有人群，哪里就有調解組織;哪里有矛盾，哪里就有調解工作”。

3.推動協同自治性和諧行政法治建設。嚴格來說，法治不應當是國家機關的“獨角戲”，尤其是軟法語境下的法治，它強調社會系統各組成部分均有發揮作用的空間。這一點在《中華人民共和國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)中得到了充分體現，《綱要》指出:“發揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業事業單位的協同作用，推進社會管理的規范化、專業化、社會化和法制化。廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養公民意識，履行公民義務，實現自我管理、自我服務、自我發展。”所以，軟法之治推動協同自治性和諧行政法治建設，應當以《綱要》作為宏觀指導，搭建各種有效平臺，通過互動交流而非單向表達，通過民主協商而非強制接受，通過組織協同而非各自為政等方式，充分調動社會系統各要素協同自治的積極性。

結 語

軟法之治已經滲透到社會生活的各個領域，要正確對待和諧行政建設中的軟法之治，加強行政領域軟法之治的研究，將有利于和諧行政建設，有助于完善我國行政管理體制。然而，軟法之治還遠不是當前我國相關領域研究的主流，這或許是我國行政管理研究的一個缺憾。將硬法看作是行政的唯一依據而進行的行政管理恐怕不是一種經濟的管理方式，畢竟當前社會是一個利益關系復雜化、利益主體多元化的社會，各利益主體的訴求不盡相同，這需要作為公共利益協調者的政府機關在合法的基礎上，創新社會管理方式，靈活實施行政管理，改變以往將硬法作為行政的唯一依據的行政思想。在此需要做出申明的是，強調關注軟法之治及其研究在行政管理過程中的作用，并不是認為和諧行政只需要軟法之治，而是因為以往對軟法之治不夠重視，與其在和諧行政中的地位和作用不相稱。

探究和諧行政下的軟法之治，將是和諧行政模式發展過程中強有力的支持和保障。軟法之治將推動我國和諧行政的建設，促進科學發展觀不斷前進，保障和諧社會健康、穩定、有序的發展。

［1］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京:中國人民大學出版社，2003:33.

［2］羅豪才.軟法與公共治理［M］.北京:北京大學出版社，2006.

［3］張國慶.公共行政學［M］.北京:北京大學出版社，2007.

［4］廣東農民通過“觸摸式民主”享受權利［EB/OL］.［2011 －12 －12］.http://nc.mofcom.gov.cn/news/3661003.html.

［5］俞可平.中國治理變遷30年［M］.北京:社會科學文獻出版社，2008:142.

［6］杜飛進，裴智勇，廖文根.和諧社會的中國智慧——探索中國特色社會主義社會管理體系(下)［EB/OL］.［2011－11－12］.http://news.sina.com.cn/c/2011 －07 －30/020722902609.shtml.

On the Rule of Soft Law in the Building of Harmonious Administration

Li Deng'an，Liu Jianqing
(College of Political and Public Affairs，Southwest University of Political Science＆ Law，Chongqing 400031，China)

The building of harmonious administration is an objective requirement of the construction of a harmonious socialist society.Soft law is a new concept，which has the characteristics of consultative democracy，justice and promoting orderly participation.Starting with the concepts of soft law and harmonious administration，the article discusses the relationship between the two from three aspects—soft law can promote administrative harmony，soft law can promote the harmonious administration democratization，soft law can promote harmonious administrative rule of law.And a deep discussion of soft law in the administration’s role in the construction of harmonious is carried out.

soft law;rule of soft law;harmonious administration;build.

D920.1

A

1672－7991(2012)01－0051－05

2012－03－06;

2012－03－31

李登安(1984－)，男，壯族，廣西壯族自治區河池市人，在讀碩士研究生，研究方向為政治與公共事務行政管理。