保定市構建社會化養老服務體系研究

李世杰，李 林，李笑非

（1.河北軟件職業技術學院，河北 保定 071000；2.河北保定外國語學校，河北 保定 071000）

我國從1999年開始步入老齡社會行列，老齡人口越來越多，占總人口的比重越來越大，養老問題也越來越突出，給經濟社會發展帶來了新的挑戰。特別是自上個世紀70年代末我國施行計劃生育政策以來，“少子化”成為家庭常態，“空巢化”現象越來越多，而且隨著第一代獨生子女進入婚育年齡，“4∶2∶1”的家庭模式將成為主流，家庭養老功能漸趨弱化，以家庭養老為主的傳統養老模式正受到明顯的沖擊，迫切需要加快建立完善的社會化養老服務體系，由更多的社會服務機構代替子女為老人提供生活服務和適當的精神照料，從而滿足不同層次老年群體的社會化養老服務需求。

一、人口老齡化迫切需要社會化養老服務

保定是一個人口大市，經濟欠發達，總體上還處在工業化初中期、城鎮化加速起步階段，但人口結構老齡化趨勢明顯，總體呈現六個特點。

（一）老齡人口基數大

第六次人口普查結果顯示，以2010年11月1日零時為標準時點的全市常住人口為1 119.44萬人，其中65周歲以上老年人為90.8萬人，占全市總人口的8.11%①保定市2010年第六次全國人口普查主要數據公報.http：//www.luqyu.cn/tongiishow.asp?tid=854.，比人口老齡化國際標準（65歲以上老人達到7%）高1.11個百分點。

（二）老年人口未來增長快

按照全國老年人口3.25%的遞增速度（國家公布的平均數據）和保定市總人口7.8‰的自然增長率（從保定市計生委得到的數據）測算，保定市老年人口比例將持續提高。到2015年，預計全市老年人口將達到187.91萬人，占總人口的15.52%②保定市民政局.保定市社會化養老情況調研報告.http://www.hebei.gov.cn/article/20101009/1593422.htm.。

（三）高齡老人數量較多

保定是一個長壽城市，人口平均壽命高出全國4.6歲。2010年，全市60周歲以上老年人中，60～69周歲老年人口為80.66萬人，70～79周歲老年人口為49.22萬人，80～89周歲老年人口為21.4萬人，90～99周歲老年人口為3.76萬人，100歲以上老年人口為268人。其中80歲及以上的高齡老人、失能老人占老年人口總數的16.26%。③保定市民政局.保定市社會化養老情況調研報告.http://www.hebei.gov.cn/article/20101009/1593422.htm.隨著生活水平的提高、醫療衛生條件的進一步改善和人們保健意識的增強，這一比重還有進一步增加的趨勢。

（四）老年贍養比不斷攀升

老年贍養比是指20～64歲勞動年齡人口贍養65歲以上老年人口的比例。2000年之前，我國老年贍養比在經濟合作與發展組織（OECD）成員國中一直保持最低水平，但伴隨著老齡化進程加快，呈現出快速攀升的趨勢。2010年全國平均每百名勞動年齡人口負擔老年人為19人，贍養比約為5∶1，預計到2020年將達到3∶1，2030年約為2.5∶1，到2050年，將接近2∶1，屆時我國老年贍養比將躍升為世界第二位，僅次于日本。①張麗，李林.河北省發展社會化養老服務的路徑選擇［J］.產業與科技論壇，2011（3）.保定市屬于人口大市，人口老齡化程度高于全國平均水平，贍養比同樣高于全國平均水平。

（五）家庭養老功能弱化

人口老齡化與家庭小型化相伴隨。1980年、1990年、2000年、2010年，保定市戶均人口數量分別為4.33人、3.98人、3.63人和3.21人，30年間家庭戶均減少1.11人，“4∶2∶1”的家庭模式逐漸成為主流，夫妻雙方需撫養一個孩子，贍養4位老人，往往“有心無力”，致使家庭養老功能呈弱化趨勢，這就對社會化養老提出了新命題。

（六）“空巢”家庭呈增多趨勢

人口老齡化、家庭小型化與城鎮化相交織。從1980年到2010年，保定市城鎮人口由72萬人增加到442萬人，其中除城鎮人口自然增長外，大部分由農村轉移而來，而農村人口向城鎮轉移，主要以勞動年齡人口為主，加上大量農民工長期在外打工，致使“空巢”老人明顯增多。據全國老齡工作委員會辦公室2007年發布的《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》顯示，2006年，全國老年人家庭空巢率達到了49.7%，農村達到38.3%，并且還呈現出快速增長的趨勢。②“空巢老人”比例顯著增加18%的城市老人常感孤獨.http://www.china.com.cn/news/txt/2007-12/17/content_ 9393162.htm.空巢家庭越來越多，許多老人子女不在身邊，亟需社會服務機構來填補家庭養老的空白。

二、當前發展社會化養老服務面臨的問題

發展社會化養老服務，事關億萬老年人生活質量，事關千百萬家庭的幸福，既是堅持以人為本、保障和改善民生、維護社會穩定的迫切需要，也是推進經濟社會持續健康發展的迫切需要。近年來，保定市委、市政府高度重視養老服務體系建設，積極適應老齡化社會的養老服務需求，先后制定了《關于加快推進養老服務體系建設的意見》和《保定市2011～2015年養老服務體系建設規劃》，較好地推進了養老服務事業的發展。特別是在順平縣探索實行“五院合一”，建設民政事業服務中心的做法，受到了胡錦濤總書記的充分肯定，并在全省、全國加以推廣。但從總體上看，與強大的養老服務需求相比，養老服務體系建設還需要進一步加強，當前面臨的一些突出問題還亟待解決。

（一）社區養老服務尚不成熟，需要加快資源整合

雖然市里已開始進行社區養老服務的試點，但規模較小，服務能力較弱，輻射范圍較窄，影響力較低，而且功能較為單一，隊伍參差不齊。另外，社區養老服務還不能與社區醫療服務資源形成有效對接。

（二）缺乏專業服務隊伍，養老服務水平低

由于養老服務行業從業人員社會地位低、待遇差、工作辛苦，造成很多專業社會工作人才和護理人才不愿從事這一職業，而大多被下崗職工、進城務工人員所替代。從目前入住社會養老機構的老人自身情況看，很大一部分是失能、失智老人，需要專業護理。但現有的服務人員多數素質不高，又沒有經過專業培訓，缺乏老年護理的專業技能，直接影響了社會養老服務的質量。

（三）投入資金匱乏，基本養老服務供給能力較弱

保定市現有的養老服務機構大多為民辦，由政府出資的公辦養老服務機構較少。由于資金投入不足，很多民辦養老服務機構沒有配套醫療、娛樂等必備基礎設施，只能滿足入住者的基本生存需求，生活質量難以得到保障。2010年，保定市共有各類養老服務機構169所，其中農村五保供養機構135所（投入使用的106所，正在建設的29所），總床位數18 291張；全市已營業的社會養老機構34家，其中市區24家（公辦3家，民辦21家），各縣（市、區）民辦的10家，床位總數3 415張。①張麗，李林.河北省發展社會化養老服務的路徑選擇［J］.產業與科技論壇，2011（3）.按照到2015年3%的城鎮老年人口、3‰的農村老年人口需機構養老測算，入駐機構養老的總人數將達到4.19萬人，遠遠不能滿足廣大老年人對機構養老服務的需求。

（四）相關政策法規缺失，行業管理不規范

保定市在發展社會化養老服務方面雖然出臺了一些行業規范，但對養老服務機構市場準入、具體服務項目的管理標準缺乏具體規定，這也不利于社會化養老服務行業健康有序發展。

三、發展社會化養老服務體系的路徑選擇

養老，無外乎兩種形式：一是社會化機構養老，二是居家養老。發展社會化養老服務，是積極應對人口老齡化、破解養老難題的根本出路。基于當前發展社會化養老服務面臨的問題，保定市構建社會化養老服務體系的總體思路和目標是：構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、公辦養老機構為示范、其他福利機構為補充的社會養老服務體系，逐漸實現由政府主導、社會力量為輔的社會養老服務發展模式。到2015年，力爭養老機構床位數達到每千名老人30張，3%的老年人實現機構養老，97%的老年人依托社區服務實現居家養老，基本實現人人享有基本養老服務的目標。

（一）加大政策支持力度

政府應通過財政補助、購買服務等形式，加大對養老服務實體的資金、政策扶持。各級政府、各有關部門要認真落實加強養老服務體系建設的意見，積極鼓勵支持社會力量參與興辦養老服務業。

1.加大公辦養老機構建設力度

加強對公辦養老福利機構的運營管理，改善光榮院、老年公寓、“五保”供養服務中心的基礎設施。特別要加快推進高標準的民政事業服務中心建設，完善公辦養老福利機構功能，對孤寡老人、五保戶、計生老人、榮譽軍人等符合條件的老人入住老年福利機構實行優先優惠政策。

2.支持社會化養老服務設施建設

將老年人服務設施納入公共設施進行統一規劃，建設配套用房和設施，為老人提供家政、生活照料、康復護理、文體娛樂、精神慰藉等社會服務。各相關部門在項目審批、建設用地、配套設施建設、資金補貼、稅收減免、登記管理等方面要給予政策扶持，促進社會化養老服務行業的發展。

3.放開市場準入

積極鼓勵民間資本投資創辦或參股、控股、購買、租賃養老服務機構，形成多元化的投入機制。鼓勵大中型企業或企業集團進入養老服務行業，培育建立現代大型養老服務機構，支持專業化連鎖經營。

（二）促進社區養老服務發展

社區是社會化養老服務的主要載體，發揮著核心和紐帶作用。在發展社區養老服務方面寧波市走在了全國前列。寧波全市94%的城市社區、30%的建制村開展了居家養老服務，239個城市社區和780個建制村建立了居家養老服務中心。中心對行動不便的老人提供上門服務，請行動方便的老人進入中心用餐、理發，為一些生活不能自理、家庭困難的空巢老人提供政府購買的家政服務。②中國養老壓力大難題多：夫妻需贍養4位老人.http: //news.sohu.com/20111013/n322019444_2.shtm l.寧波的做法為保定市發展社區養老服務提供了很好的借鑒。

1.推動公共資源向社區轉移

堅持以社區為依托，充分整合商業、教育、衛生、文化等資源，搭建社區養老服務平臺，建立政府統籌規劃、社會組織和社會服務機構具體運作、社區居民參與的新型社區養老服務體系。

2.推動社區養老服務創新

積極開展老年膳食、居家養老醫療、老年專業護理、老年互助、日間托老等特色服務。提供養老服務時要堅持福利服務、收費服務與公益服務相結合的原則，通過“政府購買服務”的形式，對經濟困難或者獨生子女家庭的老年人提供福利性服務；通過“個人購買服務”的形式，對其他有一定經濟能力的老年人提供收費性服務；積極倡導和動員社會各界人士為老年人提供無償的公益性服務。

3.建立健全社區服務管理和運行機制

成立老年互助社，協助居委會從事管理、服務質量評估、監督服務商等服務活動。發揮好各種社會力量在社會管理、服務中的協同、自治、自律、他律、互律作用，充分調動人民群眾參與社會管理的積極性、主動性、創造性，帶動社區相關服務行業的發展，吸納更多的專業服務人員充實到養老服務隊伍中來，形成推動社區服務創新的合力。

（三）加快推進養老服務產業化

當前，政府仍然是社區養老服務的強大投資者，然而政府的精力和資金是有限的，隨著養老服務項目和質量需求的擴張，必然面臨資金短缺的問題。因此，運用市場機制，大力培育養老服務產業及其相關配套產業，實現養老服務產業化，才是養老服務行業發展的最好選擇。

1.開發老年市場需求

隨著老齡人口的增多，對老年用品的需求會日益增加；老年人消費觀念的轉變，對老年用品的品質會有更高要求，這給養老服務機構帶來巨大的商機，逐漸形成以產業發展帶動服務提高的養老服務模式。

2.拓展養老服務地域空間

在風景秀麗、依山伴水之地積極推進夕陽房地產工程建設，以優美的環境、清新的空氣、優良的設施和完善的服務，吸引更多高端老年群體居住，使休閑養老和生態養老相結合。

（四）發展“養老+醫療”的健康養老服務模式，將健康養老需求與醫療資源進行有效對接

1.大力推廣“居家養老+社區醫療”的“養醫結合”模式

在每個社區建立一所社區衛生服務站并納入醫保范圍，按照服務人口配備專業醫療服務人員，建立老年咨詢服務平臺和健康檔案，為老年人提供健康講座、咨詢、檢查、保健、治療等服務。

2.探索“養老機構+對口醫療”模式

鼓勵大、中型醫療機構的醫療服務范圍向社區延伸，對取得營業許可證并符合定點醫療機構資格條件的民辦醫療機構，應納入相應的醫療保險定點范圍，更好地滿足老年人的健康需要。

3.探索推進“醫院+養老院”模式

保定市三甲醫院人滿為患，老年患者長期押床，而一、二級醫院卻有不同程度的病床空置。針對這種現狀，可以整合現有基層醫療和養老機構，改成護理院，促進護養機構對接。護理院也要納入醫保體系，同時護理費要調整定價，專科醫生向全科醫生轉型，從而最大程度地滿足經濟狀況較好的老年人群體對健康養老的需求。

（五）強化政府部門的監管職能，規范養老服務行業的市場秩序

一是要完善相關政策法規，制定統一的管理服務標準，強化安全防范措施，使養老服務機構實現規范化、制度化、法制化運營；二是要建立科學、完善的社會考評機制，通過定期考評并向社會公布考評結果，進一步促進養老服務機構服務水平的提高；三是構建服務質量監控體系，對不符合標準的養老服務機構，及時予以整頓和清理，使老年人的合法權益得到保障。

（六）壯大社會化養老服務隊伍，提升社會化養老服務人員的素質

這可以通過四個層級來實現。（1）以中小學為陣地，開辦養老服務志愿精神大課堂，有組織地開展尊老愛老志愿服務活動，增強中小學生參與養老志愿服務的主體性意識，從小形成尊老愛老的道德品行，使他們成為社會化養老服務隊伍的后備軍。（2）有計劃地在一些市屬高校或中專增設養老服務相關專業和課程，培養老年養護方面的專業管理人才和職業技能人才，鼓勵和吸引高等院校畢業生從事養老服務工作。（3）加強現有養老服務人員的崗位培訓和職業技能鑒定工作，對各類養老從業人員一律實行持證上崗。（4）大力弘揚養老服務志愿精神，在全社會形成尊老、愛老、敬老、養老的輿論氛圍，廣泛吸納社會力量組建公益性的NGO（非政府組織），進一步壯大社會養老服務的隊伍。

［1］保定市民政局.保定市社會化養老情況調研報告［EB/OL］.（2010-10-09）［2011-03-26］.http://www.hebei.gov.cn/article/20101009/1593422.htm.

［2］張麗，李林.河北省發展社會化養老服務的路徑選擇［J］.產業與科技論壇，2011（3）.

［3］馬海燕.我國城鎮老年保障社會化管理服務研究［D］.北京:首都經貿大學，2005（3）.

［4］海曙區統計局課題組.老齡化趨勢下寧波市養老服務體系經驗探索［J］.經濟叢刊，2010（3）.

［5］肖偉軍，蘇芳.社會化養老服務體系的對策［J］.價值工程，2010（30）.

［6］曾昱.社區養老服務的發展方向:專業化、產業化和規模化［J］.西北人口，2008（3）.