民事執(zhí)行權(quán)配置合理性分析

王詩詣

（華東政法大學，上海 200063）

民事執(zhí)行權(quán)是國家機關(guān)強制義務(wù)人履行民事義務(wù)從而實現(xiàn)權(quán)利人民事權(quán)利的權(quán)力。[1]執(zhí)行，是一個國家訴訟程序的終點，而訴訟又是糾紛的最終解決途徑，因此可以說執(zhí)行是所有糾紛“終點的終點”。國家的司法權(quán)威必須通過有效的執(zhí)行加以實現(xiàn)，缺少有效的執(zhí)行，再合理的訴訟程序都將成為空中樓閣。然而目前我國執(zhí)行中普遍存在的“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題嚴重影響了債權(quán)人權(quán)利的實現(xiàn)，使生效裁判變成一紙空文，最終使司法權(quán)威大打折扣。在此背景下，民事執(zhí)行權(quán)的改革無疑將成為我國司法改革中亟待研究的課題。這就需要從執(zhí)行權(quán)的本質(zhì)出發(fā)，從邏輯上厘清執(zhí)行權(quán)的內(nèi)在屬性，從理論上為我國執(zhí)行體制改革提供指導(dǎo)和支持。

一、民事執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)

（一）司法權(quán)說

司法權(quán)說認為，執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)都是法院司法權(quán)的組成部分。審判權(quán)用以辨明是非、解決糾紛、確定權(quán)利歸屬；執(zhí)行權(quán)則用于保障生效法律文書所確定的權(quán)利得以實現(xiàn)。兩者必須相輔相成，缺一不可。沒有強制執(zhí)行權(quán)的審判權(quán)是不完整的，執(zhí)行權(quán)是審判權(quán)的后續(xù)。執(zhí)行行為從具體內(nèi)容上可以劃分為單純的執(zhí)行行為和執(zhí)行救濟行為，但執(zhí)行權(quán)整體上依然屬于司法權(quán)[2]。

（二）行政權(quán)說

行政權(quán)說認為強制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)的范疇。強制執(zhí)行具有確定性、命令性、強制性的特征，它不同于審判程序的消極性、獨立性和中立性，因此從本質(zhì)而言，強制執(zhí)行活動應(yīng)是一種行政活動，強制執(zhí)行權(quán)應(yīng)是國家行政權(quán)的一部分。比如，有學者認為：“執(zhí)行和審判是兩種不同性質(zhì)的工作，執(zhí)行工作從性質(zhì)上講是行政活動，具有確定性、主動性、命令性、強制性的特點”[3]。還有學者認為：執(zhí)行權(quán)就是實施權(quán)，而實施權(quán)本質(zhì)上屬于行政權(quán)。其理由是：在行使執(zhí)行權(quán)的過程中，并不是任何一個執(zhí)行程序中都需要有裁判權(quán)的介入，只有在個別特殊情況下才需要法院的裁判，即使在需要裁判權(quán)介入的執(zhí)行程序中，法官的一般行為和裁判行為也是既不能改變執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，也不能豐富執(zhí)行權(quán)的權(quán)能，它們只是為了達到執(zhí)行順利實施目的的一種手段和保障，是為了保障執(zhí)行權(quán)能正確、順利地行使的一種手段或措施，而不是執(zhí)行權(quán)本身的一種權(quán)能。[4]

（三）折中說

折中說即司法行政權(quán)說。折中說認為執(zhí)行權(quán)在權(quán)力屬性上具有司法權(quán)和行政權(quán)雙重屬性。強制執(zhí)行是法院為實現(xiàn)審判權(quán)而存在的行政作用，即民事強制執(zhí)行是一種司法行政行為。一方面，執(zhí)行工作具有不同于審判工作的行政性。民事執(zhí)行的目的在于迫使債務(wù)人履行債務(wù)以實現(xiàn)債權(quán)人的權(quán)利。其前提是當事人之間的糾紛已經(jīng)得到解決，裁判文書已經(jīng)對執(zhí)行的對象、內(nèi)容加以確認。執(zhí)行人員的職責就是依法將執(zhí)行根據(jù)的內(nèi)容付諸實現(xiàn)以保護債權(quán)人利益。一旦進入執(zhí)行程序，執(zhí)行人員就要圍繞執(zhí)行根據(jù)確定權(quán)利義務(wù)，主動采取各種強制性措施強制債務(wù)人履行義務(wù)。從這一點上看，執(zhí)行權(quán)具有確定性、主動性、命令性、強制性等行政行為的特征。而另一方面，民事強制執(zhí)行權(quán)又不同于一般意義上的行政行為，其主要任務(wù)是使人民法院行使審判權(quán)而做出的生效判決得以落實。因此，民事強制執(zhí)行是一種以保證人民法院實現(xiàn)司法職能為基本任務(wù)的行政行為，是一種司法行政行為。[5]

筆者認為，不能單純地將執(zhí)行權(quán)歸為司法權(quán)或行政權(quán)。一方面，執(zhí)行權(quán)無論在何種情況下，都具有將債權(quán)人對債務(wù)人擁有的私權(quán)按照法律程序來實現(xiàn)的機能，其權(quán)力的來源是當事人實體法上的請求權(quán)，故執(zhí)行權(quán)并非僅具有追求國家目的的行政權(quán)能；另一方面，在執(zhí)行中確實需要執(zhí)行機關(guān)自上而下協(xié)調(diào)管理，統(tǒng)一指揮，行使職權(quán)。例如河南省沁陽市人民法院針對轄區(qū)內(nèi)具體情況為解決執(zhí)行難題開展的夜間集中清理活動，40多名執(zhí)行干警夜間10點全體出動，兵分兩路，行程300多公里，對20名被執(zhí)行人住處進行搜查、拘捕。這充分體現(xiàn)了執(zhí)行中的主動、強制等行政特性。

二、民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)力構(gòu)成

就民事執(zhí)行權(quán)內(nèi)部層面而言，其中最主要的問題就是民事執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成，即強制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當由哪些要素構(gòu)成。民事執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成與其性質(zhì)是密切相關(guān)的，對民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的不同認識也決定著對其內(nèi)部構(gòu)成要素的不同認知。如前所述，與關(guān)于強制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的不同觀點相對應(yīng)，對于強制執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成也有著不同的觀點，目前通行的主要有二權(quán)說、三權(quán)說和四權(quán)說三種。

（一）二權(quán)說

二權(quán)說認為：強制執(zhí)行權(quán)是由執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)兩個部分構(gòu)成的，是兩者有機組成的統(tǒng)一整體。

執(zhí)行實施權(quán)，即執(zhí)行機關(guān)依法享有的以實現(xiàn)執(zhí)行內(nèi)容為目的，依職權(quán)實施執(zhí)行措施，進行執(zhí)行活動的權(quán)力。[6]執(zhí)行實施權(quán)貫穿于執(zhí)行程序的全過程，要求執(zhí)行員在行使實施權(quán)時主動、積極、講求效率。具體包括：執(zhí)行裁判機構(gòu)作出的強制執(zhí)行裁定轉(zhuǎn)交給執(zhí)行員后，執(zhí)行員有自行調(diào)查權(quán)、搜查權(quán)；實施查封、凍結(jié)、扣押、劃撥等強制措施權(quán)；被執(zhí)行財產(chǎn)的處分和分配權(quán)。[7]

執(zhí)行裁決權(quán)，即執(zhí)行機關(guān)依法享有的在執(zhí)行程序中對不需經(jīng)訴訟程序確定的程序事項和實體事項（主要是程序事項），依當事人及案外人申請或依職權(quán)作出的裁決或決定的權(quán)力[6]。執(zhí)行裁判權(quán)具體包括：對執(zhí)行依據(jù)形式上的審查權(quán)；執(zhí)行程序中對有關(guān)執(zhí)行爭議問題的裁判權(quán)；執(zhí)行中重大事項的決定權(quán)；中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行的裁決權(quán)。

（二）三權(quán)說

三權(quán)說認為：強制執(zhí)行權(quán)的構(gòu)成除了包括執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)以外，還包括執(zhí)行命令權(quán)，即強制執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行命令權(quán)、實施權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)三個部分構(gòu)成。

執(zhí)行命令權(quán)，是指案件進入執(zhí)行程序后，由主執(zhí)行法官依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定和法院的判決書、裁定書、調(diào)解書、仲裁裁決書和公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的債權(quán)文書，有權(quán)做出強制被執(zhí)行人履行義務(wù)的命令以及對妨害執(zhí)行者采取強制措施的命令。三權(quán)說中的執(zhí)行裁決權(quán)又可稱為執(zhí)行異議審查權(quán)，是指在執(zhí)行過程中，主執(zhí)法官就案外人對執(zhí)行標的提出不同意見并主張實體權(quán)利進行審查的權(quán)能。

（三）四權(quán)說

四權(quán)說認為，民事執(zhí)行權(quán)劃分為執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)、執(zhí)行裁判權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)。執(zhí)行命令權(quán)，是執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行人員依法制作并下達執(zhí)行通知、指令、決定和裁定的權(quán)力，它是代表國家行使執(zhí)行權(quán)的重要表現(xiàn)。執(zhí)行調(diào)查權(quán)，是根據(jù)命令和案件情況對執(zhí)行中應(yīng)當查清的事項進行調(diào)查的權(quán)力。執(zhí)行裁判權(quán)，是依法行使對執(zhí)行過程中的分歧，以及對追加、變更等爭議進行確認和裁判的權(quán)力。執(zhí)行實施權(quán)，是依照命令和裁定依法實施執(zhí)行的權(quán)力。[8]

綜上，兩權(quán)說是以執(zhí)行權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性為基礎(chǔ)而劃分的，執(zhí)行實施權(quán)體現(xiàn)強制執(zhí)行權(quán)中行政權(quán)的屬性，以主動、積極、高效率為其特征；執(zhí)行裁決權(quán)則是體現(xiàn)強制執(zhí)行權(quán)中司法權(quán)的屬性，以被動、中立、公正為其特征。

三權(quán)說中的執(zhí)行命令權(quán)，即指示啟動強制執(zhí)行程序、責令債務(wù)人履行義務(wù)的權(quán)力，從本質(zhì)而言，就是對債權(quán)人的執(zhí)行申請作出肯定或否定裁判的權(quán)力，與執(zhí)行裁判權(quán)并沒有本質(zhì)的區(qū)別，執(zhí)行命令權(quán)與執(zhí)行異議審查權(quán)都屬于執(zhí)行裁決權(quán)，是司法權(quán)的體現(xiàn)。

四權(quán)說中的調(diào)查權(quán)又可分依申請的調(diào)查權(quán)和依職權(quán)的調(diào)查權(quán)，為調(diào)查決定權(quán)和調(diào)查實施權(quán)，其實質(zhì)也是裁決權(quán)與行政權(quán)的統(tǒng)一。綜上，執(zhí)行權(quán)的基本內(nèi)涵可以由執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)涵蓋，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)等權(quán)力。

三、民事執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行機構(gòu)

民事執(zhí)行機關(guān)是依法行使民事執(zhí)行權(quán)、辦理民事執(zhí)行事務(wù)的職能組織。[9]我國《人民法院組織法》、《民事訴訟法》及最高人民法院司法解釋對民事執(zhí)行機關(guān)都有相關(guān)規(guī)定。《人民法院組織法》第41條規(guī)定：地方各級人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項，辦理刑事案件判決和裁定中關(guān)于財產(chǎn)部分的執(zhí)行事項。《民事訴訟法》第205條規(guī)定：執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行……人民法院根據(jù)需要，可以設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)。《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干意見的規(guī)定》第1條規(guī)定：人民法院根據(jù)需要，依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，專門負責執(zhí)行工作。

由此可見，根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，我國民事執(zhí)行機關(guān)的設(shè)置具有以下兩個特征：第一，人民法院是行使民事執(zhí)行權(quán)、辦理民事執(zhí)行事項的法定機關(guān)；第二，在人民法院內(nèi)部實行審執(zhí)分立的制度，即審判機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)在職能上實行明確分工，并保持其人員的相對獨立性。

目前，學界對民事執(zhí)行機關(guān)的設(shè)置問題既有共識也存在分歧。共識是應(yīng)當確立民事執(zhí)行的相對獨立性，分歧則在于執(zhí)行機關(guān)應(yīng)當以行政機關(guān)還是司法機關(guān)的角色出現(xiàn)。一種觀點認為應(yīng)將執(zhí)行從法院分離出來，另設(shè)專門的執(zhí)行機構(gòu)或?qū)?zhí)行權(quán)交給其他行政部門。例如有學者認為司法執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)力而不是審判權(quán)力，因此應(yīng)當將執(zhí)行權(quán)從法院分一部分出來給行政執(zhí)法機關(guān)。也有學者主張將民事執(zhí)行機關(guān)設(shè)置完全行政化，設(shè)立縱向領(lǐng)導(dǎo)和橫向聯(lián)系的專門的執(zhí)行局。[10]還有學者則提出將民事執(zhí)行工作交由公安局完成。[11]

另一種觀點反對將民事執(zhí)行機關(guān)行政化，認為民事執(zhí)行機關(guān)的設(shè)置應(yīng)當充分考慮執(zhí)行行為的司法性，主張在保證執(zhí)行機構(gòu)獨立性的基礎(chǔ)上賦予民事執(zhí)行機關(guān)更多的裁量權(quán)，引入執(zhí)行法官制度，確保執(zhí)行法官獨立行使職權(quán)。[12]還有學者主張設(shè)置執(zhí)行法院，實行裁判法院與執(zhí)行法院并立，從根本上確立執(zhí)行的相對獨立地位。[13]

筆者認為，執(zhí)行作為審判的延續(xù)和保障，為維護審判的權(quán)威，不宜將執(zhí)行權(quán)賦予另一個行政機關(guān)，而應(yīng)在確定人民法院為民事執(zhí)行機關(guān)的基礎(chǔ)上對我國的執(zhí)行制度進一步完善。同時，為體現(xiàn)民事執(zhí)行權(quán)的獨立性和完整性，應(yīng)當在人民法院內(nèi)部建立起完善的審執(zhí)分立制度。即響應(yīng)最高人民法院號召，根據(jù)民事執(zhí)行權(quán)的雙重屬性，并以司法權(quán)吸收行政權(quán)的模式，在維持人民法院作為民事執(zhí)行機關(guān)的前提下，將原有的執(zhí)行庭改稱為執(zhí)行局。

四、對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督

有權(quán)力的地方就應(yīng)當有監(jiān)督，否則權(quán)力的濫用就會產(chǎn)生腐敗。強制執(zhí)行權(quán)作為專門的執(zhí)行機關(guān)行使的國家公權(quán)力，它運用國家強制力迫使義務(wù)人履行義務(wù)、保障權(quán)利人權(quán)利的實現(xiàn)，實際上是國家公權(quán)力和公民私權(quán)的交織領(lǐng)域，它必然需要有效的監(jiān)督。

在如何進行執(zhí)行監(jiān)督的問題上，目前仍然存在著較大的爭議。有人主張，應(yīng)當加強檢察機關(guān)對強制執(zhí)行活動的法律監(jiān)督。其依據(jù)是：第一，根據(jù)我國憲法的規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對強制執(zhí)行活動應(yīng)當有監(jiān)督權(quán)；第二，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，需要有與之相適應(yīng)的法律監(jiān)督制度的建設(shè)，對民事執(zhí)行實行監(jiān)督是大勢所趨；第三，單純依靠其內(nèi)部的監(jiān)督機制難以解決民事執(zhí)行活動中的腐敗問題，需要建立和加強檢察監(jiān)督；第四，強化監(jiān)督已成為當今世界潮流。其具體做法是：一方面修改和制定相關(guān)法律，另一方面，在司法實踐中則要增加人民法院執(zhí)行工作的透明度，同時在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)專門的執(zhí)行監(jiān)督機構(gòu)，賦予檢察機關(guān)及其執(zhí)行監(jiān)督人員實體處分權(quán)[14]。

有學者則認為，應(yīng)當取消民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，同時強化人民法院的內(nèi)部監(jiān)督。其理由是：基于強制執(zhí)行工作自身的特點，檢察機關(guān)的介入將會使執(zhí)行程序難以正常運行。執(zhí)行是一種非訟程序，執(zhí)行工作非常瑣碎、具體，執(zhí)行中的許多裁定都是對一些程序性事項或者其他重要事項所作的處理，常常是一個執(zhí)行案件中有幾個、十幾個的裁定，如果僅僅因為檢察機關(guān)的抗訴就轉(zhuǎn)入再審程序，不僅不符合法理，而且會造成司法資源的極大浪費，損害當事人的利益。另外，檢察機關(guān)對審判活動的監(jiān)督應(yīng)當是對人民法院生效裁判的事后監(jiān)督，是在正常訴訟活動終結(jié)后才進行的監(jiān)督，如果允許檢察機關(guān)對執(zhí)行活動進行監(jiān)督，則往往是對執(zhí)行中的裁定進行抗訴，超出了事后監(jiān)督的范圍，實質(zhì)上是檢察機關(guān)介入到一個個正在正常執(zhí)行的具體案件中。另一方面，人民法院可以做到嚴密的內(nèi)部監(jiān)督。在前些年的司法改革中，已經(jīng)出臺了一系列的規(guī)范性文件，如關(guān)于提級執(zhí)行、指令執(zhí)行等規(guī)定，從內(nèi)部已經(jīng)強化了對執(zhí)行工作的監(jiān)督。另外，修改后的民事訴訟法也強化了當事人的訴權(quán)保護和權(quán)利救濟，形成了符合執(zhí)行工作特點的監(jiān)督模式，進一步加強了執(zhí)行監(jiān)督的力度。比如我國《民事訴訟法》第203條規(guī)定：人民法院拖延執(zhí)行的，當事人可以申請上級法院更換執(zhí)行法院等。因此可以說，隨著改革的深入，人民法院將會構(gòu)建起一個相對完整的權(quán)力監(jiān)督制約體系，執(zhí)行程序內(nèi)部的監(jiān)督渠道會相當通暢。[15]

筆者認為，在執(zhí)行監(jiān)督方面，可考慮采用以內(nèi)部監(jiān)督為主，輔以外部監(jiān)督的方法。民事執(zhí)行權(quán)之目的是實現(xiàn)私權(quán)，執(zhí)行機關(guān)的執(zhí)行內(nèi)容即審判機關(guān)作出的終局性裁判。設(shè)定民事審判權(quán)與民事執(zhí)行權(quán)的目的不同，這兩種權(quán)利的行使都具有不可替代性。因此也不宜將審判中的檢查監(jiān)督權(quán)套用到審判監(jiān)督中來。

首先是內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督為專業(yè)監(jiān)督，即在執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置執(zhí)行法官和執(zhí)行官兩種，分別行使司法性的執(zhí)行裁判權(quán)和行政性的執(zhí)行實施權(quán)，同時加強上下級執(zhí)行機構(gòu)之間的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以使強制執(zhí)行的內(nèi)部層級監(jiān)督更有可能性和可操作性。

其次為外部監(jiān)督，外部監(jiān)督不應(yīng)單一地強調(diào)檢察監(jiān)督，而應(yīng)提倡多方位、多角度監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、黨委監(jiān)督、媒體監(jiān)督等多種方式，力求在執(zhí)行活動中、執(zhí)行權(quán)運轉(zhuǎn)的過程中保證公平公正，杜絕腐敗現(xiàn)象的滋生。同時，人民檢察院也應(yīng)在不干擾執(zhí)行活動正常開展的前提下對民事執(zhí)行機構(gòu)及執(zhí)行人員的執(zhí)行活動和執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督。

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