山東黃河供水發展模式探討

王 強，沙元杰，陳太平

（山東黃河河務局供水局，山東 濟南 250011）

1 山東省引黃供水回顧分析

1.1 山東引黃供水歷程

山東省引黃供水始于上世紀50年代初期。1950年利津綦家嘴第一座引黃水閘工程建成投入運用，目前已經發展到63處，設計引水流量由1 m3/s增加到了2 424.6 m3/s，設計灌溉面積由1958年的37.33萬hm2發展到了268.83萬hm2。供水范圍已經覆蓋了山東省沿黃9市、膠東半島4市、天津市和河北省部分地區。

為適應改革和發展的需要，2002年成立山東河務局供水局，2006年，全局完成成建制供水隊伍組建任務，形成了一套相對獨立的管理運營體系。引黃供水在大力支持受水地區經濟社會發展的同時，自身也得到了一定發展，尤其是新的供水管理體制改革完成以來，供水收入結束了長期在低水平徘徊的局面，由黃河系統職工和單位參股的商業供水項目也開始萌芽。

1.2 發展基本經驗

新的供水管理體制發揮了基礎性作用，為專職隊伍專抓、專管、專門研究供水工作奠定了制度性基礎。

思想觀念的變化發揮了主導性作用。近幾年，供水局提出了供水工作 “要從管理型向管理經營型轉變，從追求供水量的增加向經濟效益提高轉變，從分散管理向相對集中管理轉變”的改革發展思路。2009年，山東黃河河務局又提出了供水要實現產業化的目標和理念，對全局上下重新認識黃河水資源的價值、提高對供水工作的重視程度以及重新思考引黃供水的發展模式，發揮了極大的促進作用。

發展思路的調整發揮了關鍵性作用。2005年，供水局提出了供水工作“要以經濟效益為中心，以結構調整為主線”的發展思路。全局從2005年開始大力實施“兩水分供”，積極參與商業供水開發，取得了比較明顯的效果。據統計，省內非農業供水量由2004年的2.95億m3，提高到了2011年的10億m3。全局以各種形式參股入股的商業供水項目從無到有，也達到了5個。2009年，山東黃河又提出了“兩水分供，多水開發”的發展思路。

2 創新思路，拓寬供水發展模式

山東黃河供水工作應探索和建立一套與黃河河情、局情以及山東省情相適應的發展模式和增長方式。也即：以經濟效益為中心，以市場化運作為手段，大力實施多元化開發戰略，轉變增長方式，調整供水結構，堅定不移地走市場化、產業化的發展道路。

2.1 必要性和可行性

1）山東黃河發展經濟的長期艱巨性需要供水事業實現大的發展。2005年水管體制和行政機關預算管理體制改革以來，山東黃河財政性撥款實現了較大幅度增長，但是伴隨著各項支出的迅速增加，全局經費收支依然存在較大缺口。引黃供水應該通過選擇一條最有利于發揮核心競爭優勢、最有利于與當地社會經濟發展相融合、最有利于發揮水資源最大經濟效益的發展道路，為治黃事業作出更大的貢獻。

2）單純依靠渠首供水難以實現跨越式發展和突破。黃河水資源是供水局發展黃河經濟的優勢產業。供水管理體制改革以來，雖然通過采取一系列措施，加強非農業引水的管理，在最近5年供水事業呈現出了快速增長的良好態勢。但是，隨著非農業供水潛力挖掘殆盡，如果不進一步創新發展模式，積極尋找和培育新的經濟增長點，而是仍然把工作重點和注意力盯在渠首供水上，今后一段時期，供水工作將不可避免地陷入緩慢增長期，甚至是停滯期。

3）黃河水資源市場開發大有作為。山東省屬于水資源極度貧乏的省份，多年來人均占有量僅為全國人均量的1/6，引黃總量多年占到全省用水量的1/4左右。山東省水資源供需矛盾的尖銳性和長期性為水市場開發，尤其是黃河水資源市場開發提供了廣闊的空間。2002年，城市市政供水、污水處理放開以后，國際、國內一些知名的水務投資公司紛紛搶灘登陸，山東供水市場逐漸呈現出了激烈競爭局面。

2.2 實施多元化開發的主要目標和任務

供水產業多元化經營戰略，是以渠首供水為基礎，以黃河水資源的開發利用為核心，綜合運用渠首供水和商業化運作兩個手段，通過興建供水工程、拓寬供水覆蓋面、延伸供水產業鏈條等，最大限度地開發黃河水資源的商業價值，實現引黃供水的產業化發展。

1）抓好黃河渠首供水。一是落實最嚴格的水資源管理制度，嚴格執行水量調度指令。二是積極向上級爭取用水指標，充分利用汛期、冬季來水，豐蓄枯用，支持地方經濟社會發展。三是始終抓好“兩水分供”不動搖，為農業豐產豐收提供保障。

2）開拓和發展跨區供水。目前，引黃濟冀、引黃濟津已經初步形成了多口門、多線路、常態化供水的格局，為實施跨省市大規模供水奠定了基礎。引黃濟膠線路也已經打通，可以預計隨著膠東地區經濟社會的迅速發展，用水量將穩步上升。今后一段時期，在河北省黃驊、滄州以及天津濱海新區跨區供水方面仍然有較大潛在用水需求。

3）大力開發沿黃地區供水市場。山東沿黃9個地市，雖然開發建設了一些商業供水項目，但是整體上看還處于小、散、亂的起步和發育階段。隨著黃河三角洲高效生態經濟區建設開發的提速，東營、濱州兩市用水量將會呈現大幅度上升的態勢，相應的配套供水項目建設速度也將提速。菏澤市隨著煤炭資源的開采和煤化工、石油化工產業的發展，也需要一批供水項目為之提供水資源支撐。應把這幾個地區納入重點區域，通過興建一批蓄水、制水和輸水工程，提高水資源保障程度。除此以外，淄博、德州、聊城等市也有較大市場需求。

4）積極探索渠首供水工程商業化建設運作的新路子。近幾年持續的調水調沙，對降低河槽，改善行洪條件，發揮了十分明顯的作用，但同時對引黃涵閘引水也造成了很大影響。改建涵閘將需要一筆巨額資金，依靠國家財政投資短期內難以實現，現實的途徑是自籌資金投資建閘。如果商業化建設渠首供水工程的新模式能夠得到有關各方認可，無疑將為供水產業發展培育一個新的經濟增長點。

此外，如果條件成熟，也可以逐步介入城市污水處理行業、地方灌區渠系建設，還可以與省內、國內一些大型水務投資企業合作，共同開發供水市場。

2.3 組建水務投資公司，構建供水市場化橋梁

1）公司制投資模式是實現供水產業化的現實選擇。山東黃河引黃供水要走向市場，比較可行的選擇是組建水務投資公司。這樣便于融資，可帶動一批相關的產業發展，且相互制衡的法人治理結構，還有利于公司管理和運營。2）事業單位投資供水項目有諸多不利因素。一是事業單位經營性投資受政府投資政策的一定限制；二是事業單位投資收益的支配權受到限制；三是由于受到投資政策規范管理的種種約束，事業單位投資決策效率和辦事效率相對較低，不能適應市場變化的需要，往往會錯失投資機會。3）分散的投資模式不利于在投資活動中掌握主動。基層單位除了同樣受到事業單位投資政策的限制，還受到投資規模、融資能力、運營水平等因素的影響，在項目投資中很難取得主導權。因此，山東黃河有必要成立投資公司統籌運作開發沿黃地區供水項目。

3 建立與供水產業化發展相協調的工作機制

3.1 擺脫傳統思維約束，樹立產業化發展供水觀

1）要下大力氣轉變傳統觀念，樹立干事創業的責任意識、敢擔風險的機遇意識、改革創新的發展意識；2）要樹立長期投資、壟斷經營、長遠收益的新投資理念；3）要樹立供水項目是資源性開發的意識，建立由單位控股、集體收益的經營模式。

3.2 建立由省局主導的涉水項目統一決策機制

在全局涉水項目上，或多或少地存在各自為政、分散當家的現象。因此，有必要建立重大的涉水項目報告制度和省局統一協調決策制度。

3.3 建立協調發展的投資開發運行機制

具體講就是在供水開發上，市河務局可以按照自愿的原則，在省河務局投資公司入股，作為股東參與公司運營管理，取得投資收益，也可以在省河務局投資公司開發的當地項目上直接投資入股。