建筑工程項目代建與監理一體化管理的探討

朱曉東

(太原理工大學，山西 太原 030024)

建筑業管理主要包括兩個方面:1)建筑經濟活動過程的管理;2)對參與建筑經濟活動者的管理。下面就建筑經濟活動中有關“代建”與“監理”管理工作，結合個人實踐經驗教訓與體會，作一分析、探討。

1991年后，國家結合國際建筑經濟管理模式，在建筑業的管理中確立了工程建設監理制度，并陸續出臺了一些配套的有關法律、法規、規范、條例等。也建立了監理的行業標準，市場準入辦法，取費基價等等。對監理行業的責、權、利，包括獎懲都有明確規定。在建筑經濟管理中，給予了監理以清晰的法律定位。通過多年的實踐，建設監理在建筑經濟活動中，起到了重要的作用。

2004年前后，各地又先后出現了一些相似的建設工程項目代建(試行)管理辦法。過去政府投資的非經營性項目和公益性建設項目，通常是這些建設項目的業主各自組建一個非專業人員組成的臨時性建設管理班子，它無專業和經驗可談，可知其管理能力與水平，也無監督機制，容易發生決策、管理失誤、滋生腐敗等問題。所以對建筑工程質量、進度、投資控制不利，對建設項目及早發揮投資效益不利。因此，出現了“代建制”。代建制是屬于建設項目業主委托項目代理，代建企業具有相應的資質，實行專業化管理，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或分階段管理和服務，從而大大的提高了不具備自行管理能力的行政事業單位的工程建設管理水平和投資效益。經過幾年的實踐，有成功的地方，也有不太成功的地方。成功的地方主要是建設前期工作管理和服務，如項目建議書、可研、立項、規劃、初設、土地、環保、人防、綠化、消防等編制、報批，用水、用電、用氣、用暖的申辦，質監、安監備案，辦理圖審、施工許可，組織安排開工前的“三通一平”，以及勘察、設計、施工、監理和工程材料、設備采購招標等活動，建設前期的大量工作，代建能起到積極又專業化管理的明顯作用。而不太成功的地方主要出現在工程破土動工后的建設實施階段。

其一是業主在整個建設實施過程里，始終處于強勢地位，而代建是在業主委托權限內從事被委托的事項。因為目前，還沒有代建合同標準范本，對現合同中的工作范圍、雙方權利義務、違約責任等等少針對性，制約性，易理解不一，解釋不同。就建筑業宏觀管理手段來說，有行政手段、經濟手段和法律手段。其中法律手段是具有規范性和強制性的，是最有效的管理與控制手段之一。然而，目前“代建制”國家或地方還沒有通過立法制定和頒布出來有關的法律制度，所以，在實施過程中，往往出現業主與代建以及其他參建各方的意見不一、不協調，甚至矛盾現象。出現可以不按程序隨意改變設計，如把消防通道的門堵上，還要取消門廳的消防卷簾，領導房間原設計是坐西面東，要改成坐東面西，其獨立衛生間嫌大要改小，造成拆墻、刨地重新埋管布線等等返工。隨意改變肢解已經簽訂的施工合同，如已簽的施工合同里包括燈具及開關插座采購安裝，卻拿出來另行采購;外裝合同包括外墻上的門窗，也拿出來另安排施工隊伍;內裝合同包括內門制安，也拿出來另行采購訂貨等等。為搶工期指揮違背施工程序，如墻面、吊頂沒施工就先鋪地磚;風、水管道沒檢驗打壓，設備沒試運轉就吊頂等。可以不按程序支付工程款，如沒有監理、代建審核確認就付工程進度款等等。另外，業主還不出手續，直接安排或者口頭指示代建去辦。因此，出現不少扯皮、矛盾，出現的違規、質量、工期、超支等問題，業主還說“我不懂才請代建”。所以，代建常處于被動、違心，無能為力的境地。其根源是無法可依，也存在利益、私心的驅動。

其二是代建在工程實施過程中，按現有的代建管理實施試行辦法，要求代表業主對工程質量、安全、進度、造價、合同、信息等方面進行管理和控制。顯然，這與監理的“四控、兩管、一協調”是一致的，是重復的。由于業主與代建的插手，無疑削弱了監理的作用和權威，也挫傷了監理的積極性，而且出現多頭指揮，多頭領導，讓人無所適從，更嚴重的是責任不清，對工程建設活動很不利。

如果讓“代建制”存在和發展下去，首先應該是中央和地方各級立法機構要制定和頒布有關的法律、法規、法令、規范、條例等制度，給代建以法律定位。立法是根本，法是綱，有法才會讓參建各方，也包括政府行政主管部門，依法行政，依法管理，依法活動。同時應建立代建的行業標準，市場準入制度。要出臺代建合同標準范本，要有針對性，各方的責、權、利越明晰越好。要明確代建取費以及對各方獎罰制度規定等等。要用法律、法規、制度來約束各方的行為。立法不一定一次很完善，可以通過實踐，逐步調整、修改、完善。當前，有關監理的法律法規比較多比較全，但是安全方面，監理的安全責任，到底應該負多少，認識仍不一致，尚需研究探討。總之，立法是關鍵，立法是根本。

近幾年，全國各地出臺了不少代建方面的管理試行辦法和經驗介紹，基本提法都是代建方代表業主對工程項目實施進行全過程或分階段的管理與服務。其中包括代表業主對工程質量、安全、進度、投資、合同、信息等管理與控制。而這些管理與控制和監理管理業務、職責重疊。況且國家對監理行業早有明確的和比較完善的法律、法規、規范要求和完整的科學的管理制度。代建再去插手，多頭指揮多頭領導，造成:1)責任不清;2)人才浪費，對工程項目建設不利。為了建設行為的合法性，科學性，合理性和經濟性，通過幾年的工作實踐經驗與教訓，建議把代建管理與監理管理業務合并為一體更好更有利。若這樣，建設項目的業主可在項目管理招標的時候，在招標文件中就明確要求代建、監理一體化管理，既代表業主負責建設前期管理業務，也承擔建設實施階段的管理業務，還包括工程竣工驗收交付使用及保修期的服務，充分利用和發揮代建與監理的專業化管理水平和能力。一體化管理的優點是:

1)減少管理人員投入，又能充分發揮專業管理人員在建設前期和建設過程中的積極作用;2)有利于管理工作的連續性;3)有利于統一管理，統一指揮，統一協調;避免令出多門，無所適從，同時減少矛盾;4)實施過程以監理業務為主，其法律、規范、制度、程序等都很完備，依規依法行事，認真貫徹總監負責制，可以減少外界干預，也不影響業主行使監督和管理權;5)各方責任明確清晰，有利于各司其職，各負其責，避免工作和責任的推諉、推脫;6)有利于工程質量、安全、進度、投資控制，業主更受益;7)服務費合并，節省建設成本;8)可以減少滋生不正之風與腐敗的土壤和溫床。

代建與監理一體化管理，是可行的，比分開管理要好得多，不僅有利于工程項目全過程或分階段的管理，而且對加快施工進度，提高工程質量，節省建設投資都很有利。

現在社會上大的監理公司不少，其業務除了監理外，也擴展到招標代理、造價、技術咨詢等方面。在建筑工程管理模式上，隨著社會的發展，科學的進步，業主的需要，也將不斷的跟著變化。如建設工程項目管理企業的出現，也是受建設項目業主的委托，負責項目建設全過程或分階段的專業化管理與服務。今后，建筑業一體化綜合管理與服務，將是發展的趨勢和必然。