關(guān)于對(duì)美國應(yīng)急管理體制的考察與思考

◎許 灝

2011年9 月下旬至10月上旬，筆者隨省政府法制辦組織的赴美應(yīng)急管理與突發(fā)事件管理立法培訓(xùn)團(tuán)，赴美國卡普拉大學(xué)參加了應(yīng)急管理與突發(fā)事件管理培訓(xùn)，并實(shí)地考察了華盛頓、紐約、加州等地的重大事件應(yīng)急管理工作。培訓(xùn)考察期間，比較系統(tǒng)地學(xué)習(xí)了美國應(yīng)急管理體系和法律框架，對(duì)美國重大事故災(zāi)難應(yīng)急管理的法律體系、組織運(yùn)行體制和技術(shù)保障等方面進(jìn)行了較為深入的調(diào)研。

一、美國應(yīng)急管理體系

1.應(yīng)急管理組織體系。1979年前，美國的應(yīng)急管理也和其他國家一樣，屬于各個(gè)部門和地區(qū)各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，直到1979年，當(dāng)時(shí)的卡特總統(tǒng)發(fā)布12127號(hào)行政命令，將原來分散的緊急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)集中起來，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），專門負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)工作，其局長(zhǎng)直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的成立標(biāo)志著美國現(xiàn)代應(yīng)急管理機(jī)制正式建立，同時(shí)也是世界現(xiàn)代應(yīng)急管理的一個(gè)標(biāo)志。

2001年發(fā)生在紐約的“9·11”事件引起了美國各界對(duì)國家公共安全體制的深刻反思，它同時(shí)誘發(fā)了多個(gè)問題，政府飽受各方指責(zé)：多頭管理帶來的管理不力，情報(bào)工作失誤，反恐技術(shù)和手段落后……為了有效解決這些問題，布什政府于2003年3月1日組建了國土安全部，將22個(gè)聯(lián)邦部門并入，F(xiàn)EMA成為緊急事態(tài)準(zhǔn)備與應(yīng)對(duì)司下屬的第三級(jí)機(jī)構(gòu)。兩年后，美國南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風(fēng)”襲擊，由于組織協(xié)調(diào)不力，致使受災(zāi)最嚴(yán)重的新奧爾良市淪為“人間地獄”，死亡數(shù)千人，直到今天在新奧爾良生活的人口還沒有達(dá)到災(zāi)前的一半。在這個(gè)事件后，國土安全部汲取教訓(xùn)，進(jìn)行了應(yīng)急功能的重新設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)在2007年10月加利福尼亞州發(fā)生的森林大火中獲得重生，高效地解決了加州50多萬人的疏散問題。

美國的其他專業(yè)應(yīng)急組織還有疾病預(yù)防與控制中心，在應(yīng)急管理中也發(fā)揮著重要作用。目前，他們已經(jīng)擁有一支強(qiáng)有力的機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和運(yùn)行高效的規(guī)程，在突發(fā)公共事件中有權(quán)采取及時(shí)有效的措施。

從以上應(yīng)急機(jī)構(gòu)演變的過程可以看到，美國的應(yīng)急管理組織體系在經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中不斷成熟，逐漸走向完善，形成了以國土安全部為中心，下分聯(lián)邦、州、縣、市、社區(qū)五個(gè)層次的應(yīng)急和響應(yīng)機(jī)構(gòu)，有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)的災(zāi)害事件。目前，美國是世界上應(yīng)急管理體系比較完備的國家之一，不斷完善的體制、機(jī)制和法制建設(shè)使其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力越來越強(qiáng)。

2.應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制。美國當(dāng)前應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的基本特點(diǎn)是：統(tǒng)一管理，屬地為主，分級(jí)響應(yīng)，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。

“統(tǒng)一管理”是指自然災(zāi)害、技術(shù)事故、恐怖襲擊等各類重大突發(fā)事件發(fā)生后，一律由各級(jí)政府的應(yīng)急管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，而平時(shí)與應(yīng)急準(zhǔn)備相關(guān)的工作，如培訓(xùn)、宣傳、演習(xí)和物資與技術(shù)保障等，也歸口到政府的應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)。

“屬地為主”是指無論事件的規(guī)模有多大，涉及范圍有多廣，應(yīng)急響應(yīng)的指揮任務(wù)都由事發(fā)地的政府來承擔(dān)，聯(lián)邦與上一級(jí)政府的任務(wù)是援助和協(xié)調(diào)，一般不負(fù)責(zé)指揮。聯(lián)邦應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)很少介入地方的指揮系統(tǒng)，在“9.11”事件和“卡特里娜號(hào)”颶風(fēng)這樣性質(zhì)嚴(yán)重、影響廣泛的重大事件應(yīng)急救援活動(dòng)中，也主要由紐約市政府和奧蘭多市政府作為指揮核心。

“分級(jí)響應(yīng)”強(qiáng)調(diào)的是應(yīng)急響應(yīng)的強(qiáng)度和規(guī)模，而不是指揮權(quán)的轉(zhuǎn)移。在同一政府的應(yīng)急響應(yīng)中，可以采用不同的響應(yīng)級(jí)別，確定響應(yīng)級(jí)別的原則一是事件的嚴(yán)重程度，二是公眾的關(guān)注程度，如奧運(yùn)會(huì)、奧斯卡金像獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)會(huì)，雖然難以確定是否發(fā)生重大破壞事件，但由于公眾關(guān)注程度高，仍然要始終保持最高的預(yù)警和響應(yīng)級(jí)別。

“標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行”主要是指從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過程中，要遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識(shí)別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。

二、美國應(yīng)急法制體系

美國在重大事故應(yīng)急方面，已經(jīng)形成了以聯(lián)邦法、聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)為主體的法律體系。一般來說，聯(lián)邦法規(guī)定任務(wù)的運(yùn)行原則、行政命令定義和授權(quán)任務(wù)范圍，聯(lián)邦條例提供行政上的實(shí)施細(xì)則。

1976年實(shí)施的美國《緊急狀態(tài)管理法》詳細(xì)規(guī)定了全國緊急狀態(tài)的過程、期限以及緊急狀態(tài)下總統(tǒng)的權(quán)力，并對(duì)政府和其他公共部門（如警察、消防、氣象、醫(yī)療和軍方等）的職責(zé)做了具體的規(guī)范。此后，又推出了針對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，包括地震、洪災(zāi)、建筑物安全等。1959年的《災(zāi)害救濟(jì)法》幾經(jīng)修改后確立了聯(lián)邦政府的救援范圍及減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)急管理和恢復(fù)重建的相關(guān)問題。“9·11”事件之后，美國對(duì)緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)的相關(guān)法規(guī)又做了更加細(xì)致而周密的修訂，又有了《使用軍事力量授權(quán)法》、《航空運(yùn)輸安全法》、《國土安全法》等相關(guān)法律，形成了一個(gè)相對(duì)全面的突發(fā)事件應(yīng)急法制體系。

三、幾點(diǎn)思考

我國應(yīng)急管理體系建設(shè)起步相對(duì)較晚，尤其是針對(duì)綜合性災(zāi)害的應(yīng)急管理體系來說，更是如此。像美國、日本、澳大利亞和加拿大等國，都已經(jīng)建立起一套有針對(duì)性的應(yīng)急管理體系，形成了特色鮮明的應(yīng)急管理體制與機(jī)制，其理論和做法值得我們借鑒。

1.建立綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是強(qiáng)化應(yīng)急管理工作的必然要求。美國重大事件應(yīng)急管理已從單項(xiàng)防災(zāi)、綜合防災(zāi)發(fā)展成為今天的循環(huán)、持續(xù)改進(jìn)型的危機(jī)管理體系模式。聯(lián)邦政府指定國土安全部作為人為和自然災(zāi)害以及緊急事件的核心機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦應(yīng)急管理局雖已并入國土安全部，但仍作為可直接向總統(tǒng)報(bào)告、專門負(fù)責(zé)重特大災(zāi)害應(yīng)急的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)存在，職能得到進(jìn)一步加強(qiáng)，局長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命。聯(lián)邦應(yīng)急管理局有“總統(tǒng)災(zāi)害救助基金”的支配權(quán)。在美國遇到突發(fā)事件，只需要撥打“911”，應(yīng)急救援隊(duì)和醫(yī)療救援隊(duì)就可同時(shí)快速到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，指揮和處置突發(fā)事件。我國重大災(zāi)害應(yīng)急管理體系模式屬于以單項(xiàng)災(zāi)種為主的原因型管理，即按突發(fā)公共事件類別、原因分別由對(duì)應(yīng)的行政部門負(fù)責(zé)。應(yīng)急指揮中心也是分類、按部門建設(shè)的，多數(shù)政府尚未建立重大突發(fā)公共事件綜合性的應(yīng)急指揮中心。建立健全綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施多部門、全方位聯(lián)動(dòng)是新形勢(shì)下加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的必然趨勢(shì)。

2.完善應(yīng)急管理法律體系是強(qiáng)化應(yīng)急管理工作的根本。完善的法律法規(guī)體系是做好應(yīng)急管理工作的基本保障。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必然會(huì)涉及到人力、物力資源的征用、調(diào)撥、補(bǔ)償；應(yīng)急物資的緊急采購、供應(yīng)；動(dòng)用國家儲(chǔ)備物資等。與美國比較，我國長(zhǎng)期以來缺乏綜合性的應(yīng)急管理法律法規(guī)，僅出臺(tái)了一些針對(duì)特定災(zāi)害的單項(xiàng)法律法規(guī)，如《消防法》、《防洪法》和《破壞性地震應(yīng)急條例》等。2007年8月，全國人大頒布出臺(tái)了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建以及法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國應(yīng)急管理走上了法制化軌道。圍繞《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的貫徹施行，各地和各有關(guān)方面應(yīng)結(jié)合職能，抓緊起草有關(guān)地方性應(yīng)急管理的法規(guī)和應(yīng)急管理的專業(yè)法規(guī)，并加強(qiáng)各專業(yè)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，真正把應(yīng)急管理工作納入法制化軌道。

3.加強(qiáng)防汛抗洪搶險(xiǎn)是應(yīng)急管理的重要任務(wù)。美國與我國相似，是一個(gè)災(zāi)難多發(fā)的國家，其中流域性洪澇災(zāi)害較多，颶風(fēng)、海嘯等災(zāi)害也經(jīng)常帶來洪澇次生災(zāi)害，洪澇災(zāi)害又經(jīng)常引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)性災(zāi)害，因此做好洪澇災(zāi)害應(yīng)急處置是應(yīng)急管理的主要任務(wù)。美國有兩次處置颶風(fēng)截然不同結(jié)果的案例。第一個(gè)案例是1999年9月，發(fā)生在北卡羅來納州的“弗洛伊德”颶風(fēng)，當(dāng)時(shí)占全州1/3的面積都遭受了巨大水災(zāi)，造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到數(shù)十億美元。但通過緊急事故處理系統(tǒng)和聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃，最終人員的傷亡并不多，美國海岸衛(wèi)隊(duì)以及救援隊(duì)在其中發(fā)揮了巨大作用。另一個(gè)案例是2005年8月末，“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊了美國的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等各州。颶風(fēng)襲擊后，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)覺得他們已然成功應(yīng)對(duì)了“卡特里娜”颶風(fēng)的襲擊，但水災(zāi)造成的后果非常嚴(yán)重，水深達(dá)6米，而不幸的是，當(dāng)?shù)卣⒅菡⒙?lián)邦政府，沒能夠采取有效的應(yīng)急措施。颶風(fēng)奪走了1000多人的生命，然而隨后的次級(jí)災(zāi)難——水災(zāi)，則使更多民眾遭殃。由此來看，做好防汛抗洪搶險(xiǎn)工作，不僅是應(yīng)急管理應(yīng)有之義，而且是確保人民群眾生命安全、確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，必須納入各級(jí)政府應(yīng)急管理范疇，制定完備的預(yù)案，動(dòng)員各方力量，依法做好防洪搶險(xiǎn)工作。

4.快速協(xié)調(diào)反應(yīng)是提高應(yīng)急處置管理水平的關(guān)鍵。美國應(yīng)急管理機(jī)制的16字原則，是美國應(yīng)急管理30多年來成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。筆者認(rèn)為，統(tǒng)一管理是前提，屬地為主是核心，分級(jí)響應(yīng)是關(guān)鍵，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行是基礎(chǔ)，四者相輔相成，缺一不可，但最核心的還是快速協(xié)調(diào)反應(yīng)。考察期間，我們?cè)诿绹迳即壥姓髽牵陀H自考驗(yàn)了他們了快速反應(yīng)能力。在27層頂層大廳中，一名團(tuán)員無意中觸動(dòng)了應(yīng)急按鈕，警報(bào)聲響起，三分鐘之后，當(dāng)我們乘坐電梯下到樓下時(shí)，應(yīng)急救援隊(duì)已經(jīng)呼嘯而至，全副武裝的救援隊(duì)員進(jìn)入大樓排查險(xiǎn)情。半個(gè)小時(shí)后，他們確認(rèn)安全后又迅速離開。這樣的快速反應(yīng)，在我國多數(shù)地方是不可思議的。因此，做好應(yīng)急管理工作，除建立健全應(yīng)急管理組織體系、法律體系外，還必須強(qiáng)化各級(jí)政府在應(yīng)急管理中的責(zé)任主體意識(shí)，健全完善的應(yīng)急預(yù)案，建立一支訓(xùn)練有素、快速反應(yīng)的救援救助隊(duì)伍，強(qiáng)化應(yīng)急物資、資金和技術(shù)保障體系。陜西水利