關于對美國應急管理體制的考察與思考

◎許 灝

2011年9 月下旬至10月上旬，筆者隨省政府法制辦組織的赴美應急管理與突發事件管理立法培訓團，赴美國卡普拉大學參加了應急管理與突發事件管理培訓，并實地考察了華盛頓、紐約、加州等地的重大事件應急管理工作。培訓考察期間，比較系統地學習了美國應急管理體系和法律框架，對美國重大事故災難應急管理的法律體系、組織運行體制和技術保障等方面進行了較為深入的調研。

一、美國應急管理體系

1.應急管理組織體系。1979年前，美國的應急管理也和其他國家一樣，屬于各個部門和地區各自為戰的狀態，直到1979年，當時的卡特總統發布12127號行政命令，將原來分散的緊急事態管理機構集中起來，成立了聯邦應急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），專門負責突發事件應急管理過程中的機構協調工作，其局長直接對總統負責。聯邦應急管理局的成立標志著美國現代應急管理機制正式建立，同時也是世界現代應急管理的一個標志。

2001年發生在紐約的“9·11”事件引起了美國各界對國家公共安全體制的深刻反思，它同時誘發了多個問題，政府飽受各方指責：多頭管理帶來的管理不力，情報工作失誤，反恐技術和手段落后……為了有效解決這些問題，布什政府于2003年3月1日組建了國土安全部，將22個聯邦部門并入，FEMA成為緊急事態準備與應對司下屬的第三級機構。兩年后，美國南部墨西哥灣沿岸遭受“卡特里娜颶風”襲擊，由于組織協調不力，致使受災最嚴重的新奧爾良市淪為“人間地獄”，死亡數千人，直到今天在新奧爾良生活的人口還沒有達到災前的一半。在這個事件后，國土安全部汲取教訓，進行了應急功能的重新設計，機構在2007年10月加利福尼亞州發生的森林大火中獲得重生，高效地解決了加州50多萬人的疏散問題。

美國的其他專業應急組織還有疾病預防與控制中心，在應急管理中也發揮著重要作用。目前，他們已經擁有一支強有力的機動隊伍和運行高效的規程，在突發公共事件中有權采取及時有效的措施。

從以上應急機構演變的過程可以看到，美國的應急管理組織體系在經驗和教訓中不斷成熟，逐漸走向完善，形成了以國土安全部為中心，下分聯邦、州、縣、市、社區五個層次的應急和響應機構，有效地應對各類突發的災害事件。目前，美國是世界上應急管理體系比較完備的國家之一，不斷完善的體制、機制和法制建設使其應對突發事件的能力越來越強。

2.應急管理運行機制。美國當前應急管理運行機制的基本特點是：統一管理，屬地為主，分級響應，標準運行。

“統一管理”是指自然災害、技術事故、恐怖襲擊等各類重大突發事件發生后，一律由各級政府的應急管理部門統一調度指揮，而平時與應急準備相關的工作，如培訓、宣傳、演習和物資與技術保障等，也歸口到政府的應急管理部門負責。

“屬地為主”是指無論事件的規模有多大，涉及范圍有多廣，應急響應的指揮任務都由事發地的政府來承擔，聯邦與上一級政府的任務是援助和協調，一般不負責指揮。聯邦應急管理機構很少介入地方的指揮系統，在“9.11”事件和“卡特里娜號”颶風這樣性質嚴重、影響廣泛的重大事件應急救援活動中，也主要由紐約市政府和奧蘭多市政府作為指揮核心。

“分級響應”強調的是應急響應的強度和規模，而不是指揮權的轉移。在同一政府的應急響應中，可以采用不同的響應級別，確定響應級別的原則一是事件的嚴重程度，二是公眾的關注程度，如奧運會、奧斯卡金像獎頒獎會，雖然難以確定是否發生重大破壞事件，但由于公眾關注程度高，仍然要始終保持最高的預警和響應級別。

“標準運行”主要是指從應急準備一直到應急恢復的過程中，要遵循標準化的運行程序，包括物資、調度、信息共享、通訊聯絡、術語代碼、文件格式乃至救援人員服裝標志等，都要采用所有人都能識別和接受的標準，以減少失誤，提高效率。

二、美國應急法制體系

美國在重大事故應急方面，已經形成了以聯邦法、聯邦條例、行政命令、規程和標準為主體的法律體系。一般來說，聯邦法規定任務的運行原則、行政命令定義和授權任務范圍，聯邦條例提供行政上的實施細則。

1976年實施的美國《緊急狀態管理法》詳細規定了全國緊急狀態的過程、期限以及緊急狀態下總統的權力，并對政府和其他公共部門（如警察、消防、氣象、醫療和軍方等）的職責做了具體的規范。此后，又推出了針對不同行業、不同領域的應對突發事件的專項實施細則，包括地震、洪災、建筑物安全等。1959年的《災害救濟法》幾經修改后確立了聯邦政府的救援范圍及減災、預防、應急管理和恢復重建的相關問題。“9·11”事件之后，美國對緊急狀態應對的相關法規又做了更加細致而周密的修訂，又有了《使用軍事力量授權法》、《航空運輸安全法》、《國土安全法》等相關法律，形成了一個相對全面的突發事件應急法制體系。

三、幾點思考

我國應急管理體系建設起步相對較晚，尤其是針對綜合性災害的應急管理體系來說，更是如此。像美國、日本、澳大利亞和加拿大等國，都已經建立起一套有針對性的應急管理體系，形成了特色鮮明的應急管理體制與機制，其理論和做法值得我們借鑒。

1.建立綜合性應急管理機構是強化應急管理工作的必然要求。美國重大事件應急管理已從單項防災、綜合防災發展成為今天的循環、持續改進型的危機管理體系模式。聯邦政府指定國土安全部作為人為和自然災害以及緊急事件的核心機構，聯邦應急管理局雖已并入國土安全部，但仍作為可直接向總統報告、專門負責重特大災害應急的聯邦政府機構存在，職能得到進一步加強，局長由總統直接任命。聯邦應急管理局有“總統災害救助基金”的支配權。在美國遇到突發事件，只需要撥打“911”，應急救援隊和醫療救援隊就可同時快速到達現場，指揮和處置突發事件。我國重大災害應急管理體系模式屬于以單項災種為主的原因型管理，即按突發公共事件類別、原因分別由對應的行政部門負責。應急指揮中心也是分類、按部門建設的，多數政府尚未建立重大突發公共事件綜合性的應急指揮中心。建立健全綜合性應急管理機構，實施多部門、全方位聯動是新形勢下加強應急管理工作的必然趨勢。

2.完善應急管理法律體系是強化應急管理工作的根本。完善的法律法規體系是做好應急管理工作的基本保障。應對突發事件，必然會涉及到人力、物力資源的征用、調撥、補償；應急物資的緊急采購、供應；動用國家儲備物資等。與美國比較，我國長期以來缺乏綜合性的應急管理法律法規，僅出臺了一些針對特定災害的單項法律法規，如《消防法》、《防洪法》和《破壞性地震應急條例》等。2007年8月，全國人大頒布出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》，對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建以及法律責任等作出了明確規定，標志著我國應急管理走上了法制化軌道。圍繞《突發事件應對法》的貫徹施行，各地和各有關方面應結合職能，抓緊起草有關地方性應急管理的法規和應急管理的專業法規，并加強各專業法規之間的協調、統一，真正把應急管理工作納入法制化軌道。

3.加強防汛抗洪搶險是應急管理的重要任務。美國與我國相似，是一個災難多發的國家，其中流域性洪澇災害較多，颶風、海嘯等災害也經常帶來洪澇次生災害，洪澇災害又經常引發滑坡、泥石流等地質性災害，因此做好洪澇災害應急處置是應急管理的主要任務。美國有兩次處置颶風截然不同結果的案例。第一個案例是1999年9月，發生在北卡羅來納州的“弗洛伊德”颶風，當時占全州1/3的面積都遭受了巨大水災，造成經濟損失達到數十億美元。但通過緊急事故處理系統和聯邦反應計劃，最終人員的傷亡并不多，美國海岸衛隊以及救援隊在其中發揮了巨大作用。另一個案例是2005年8月末，“卡特里娜”颶風襲擊了美國的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等各州。颶風襲擊后，相關政府機構覺得他們已然成功應對了“卡特里娜”颶風的襲擊，但水災造成的后果非常嚴重，水深達6米，而不幸的是，當地政府、州政府、聯邦政府，沒能夠采取有效的應急措施。颶風奪走了1000多人的生命，然而隨后的次級災難——水災，則使更多民眾遭殃。由此來看，做好防汛抗洪搶險工作，不僅是應急管理應有之義，而且是確保人民群眾生命安全、確保經濟社會持續健康發展的重要保障，必須納入各級政府應急管理范疇，制定完備的預案，動員各方力量，依法做好防洪搶險工作。

4.快速協調反應是提高應急處置管理水平的關鍵。美國應急管理機制的16字原則，是美國應急管理30多年來成功經驗的總結。筆者認為，統一管理是前提，屬地為主是核心，分級響應是關鍵，標準運行是基礎，四者相輔相成，缺一不可，但最核心的還是快速協調反應。考察期間，我們在美國洛杉磯市政府大樓，就親自考驗了他們了快速反應能力。在27層頂層大廳中，一名團員無意中觸動了應急按鈕，警報聲響起，三分鐘之后，當我們乘坐電梯下到樓下時，應急救援隊已經呼嘯而至，全副武裝的救援隊員進入大樓排查險情。半個小時后，他們確認安全后又迅速離開。這樣的快速反應，在我國多數地方是不可思議的。因此，做好應急管理工作，除建立健全應急管理組織體系、法律體系外，還必須強化各級政府在應急管理中的責任主體意識，健全完善的應急預案，建立一支訓練有素、快速反應的救援救助隊伍，強化應急物資、資金和技術保障體系。陜西水利