鎮安縣水土保持與生態建設情況調查與思考

盧勝強

（鎮安縣水土保持站 陜西 商洛 711500）

圍繞商洛率先實現突破發展的目標，鎮安縣縣委、縣政府提出了“生態立縣、工業強縣、旅游活縣、產業富縣”的發展戰略，把水土保持與生態建設作為全縣經濟和社會持續發展的核心予以定位，對全縣的水土保持與生態建設提出了更新、更高的要求。為了適應形勢，在深入調查、研究的基礎上，本文對鎮安縣水土保持與生態建設的成功經驗進行了總結，找出了問題所在，并就問題提出了相應的對策與建議，為服務經濟建設提供決策依據。

1 概況

鎮安縣位于商洛市西南部，轄25個鄉鎮，202個行政村，4個社區，總人口28.36萬人，其中農業人口26.09萬人。地勢西北高，東南低，東西長170km，南北寬75km。總土地面積3487 km2，其中耕地面積 28000 hm2、林地 156733 hm2、草地83400hm2、生產建設用地 13234hm2、巖石裸露水域及難利用地67333 hm2，是一個“九山半水半分田”的土石山區縣。

鎮安縣屬涼亞熱帶濕潤、半濕潤氣候區，降水豐沛，溫和濕潤，垂直差異明顯。多年平均氣溫12.2℃，無霜期217天，降雨量804.4mm，年徑流總量20億m3，地表水多年平均徑流深 331mm，徑流模數 10.5m3/s·km2，平均侵蝕模數2200t/km2a，平均含沙量4.51kg/m3，年土壤侵蝕總量為767.1萬t。

境內山高坡陡、河谷密布，有大小河溝5800余條。旬河、乾佑河兩大流域縱貫全境，縣河、東川河、冷水河等80多條10 km2以上河流盤迂其間。境內主要災害為洪澇災害，素有“十年九旱，洪澇不斷”之稱，洪澇災害發生頻率高、強度大、范圍廣，干旱、冰雹、滑坡、泥石流災害也交替出現。

土地利用以傳統農業為主，生產力水平和綜合開發利用程度較低，墾殖指數16%、復種指數170%、土地利用率71.1%、水面利用率63%、植被覆蓋率55.2%，農、林、牧業用地比例1∶3.2∶0.29。水土流失比較嚴重，現有水土流失面積1520km2，占總土地面積的43.6%。

2 水土保持與生態建設成效

為了發展水利事業、改善生態環境、振興山區經濟，歷屆縣委、政府始終堅持生態立縣戰略，組織帶領全縣人民自力更生治山河，興利除害求發展，堅持不懈地治理“九分山”，開發“水資源”，建設“半分田”。

（1）早在20世紀60、70年代，先后建成了錫銅溝、磨石溝、黃龍鋪等一批小流域綜合治理典型，涌現出了鴿子、羅家營、西川、梅子、鄉中等一批農田基本建設示范工程，帶動了全縣水保治理工作的均衡開展。到1994年，率先在全省實現農業人口人均占有1畝基本農田目標。

（2）搶抓西部大開發機遇，集中捆綁使用工賑、國債、甘露、世行貸款等各類資金，全面實行山、水、林、田、路、堤、渠、井、園、村“十位一體”的綜合治理，掀起以小流域綜合治理、退耕還林、農業綜合開發為重點的水土保持與生態建設熱潮，建成了米家溝、木王河、洞子溝、富家莊等56處重點小流域工程。推進“一城五路”7條百里萬畝綠色長廊，28000 hm2板栗、13330hm2核桃、3330hm2中藥材、1330hm2茶葉、2000 hm2牧草等5個林特產品基地建設，形成了一批水土保持產業，壯大了縣域經濟，增加了群眾收入。

（3）實施以丹江口庫區及上游水土保持工程建設為依托，以小流域為單元，以坡耕地水土流失治理、生態修復為重點，按照分區治理、因需施措、溝坡兼治、注重示范、嚴格質量、系統推進的思路，新修坡改梯工程80hm2、建設蓄水池（窖）220口、新建攔沙壩谷坊48座、新修河堤15.8km、田間道路10.2km，營造水保林經濟林6867 hm2、實施生態修復22000 hm2，治理水土流失 29993 hm2，在項目區內基本實現了緩坡耕地梯田化、荒山荒坡植被化、園林建設規模化、村莊道路規范化目標，建成了縣河、乾佑河、巖屋河三個項目區的木元溝、楊家灣、小河子等11條清潔型、經濟型精品小流域。

經過多年的努力，到2010年底，全縣累計興修石坎水平梯田12000 hm2、營造水保林 97510 hm2、營造經濟林 38030 hm2、種草6450 hm2、實施封禁治理 44020 hm2，全縣板栗園面積達到21200 hm2、核桃園面積達到6580 hm2、桑樹總株數達到2700萬株。新修引水渠道349km，完成旱改水面積4333 hm2。新增水產養殖面積25 hm2、年水產品產量達到1100t。新建防洪工程67處，河堤157km。建設人飲工程459處、水窖1850眼，解決了5.1萬人，1.9萬頭牲畜飲水困難。全縣水土流失治理面積累計達到1980.1 km2，攔截泥沙351.4萬t，攔截徑流0.53億m3，土壤侵蝕模數從治理前的3200t/km2a下降到2200t/km2a。

3 啟示

在長期的水土保持與生態工程建設中，主要有五條成功的經驗值得在今后的水土保持與生態建設中繼續堅持。

（1）堅持科學規劃。按照“預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜，突出重點、科學管理、注重效益“的水土保持方針，水土保持與生態建設規劃始終堅持針對不同的地域特點分類指導、合理布局，科學配置各項防治措施的規劃原則，同時結合縣情實際堅持有水興水走水路，有土改土走土路，有山治山走山路的“高山經濟林、淺山坡改梯、川道旱改水”的規劃思路，組織水利、林業專業技術干部和富有經驗的農民技術員組成強有力的規劃小組，深入到全縣各鄉（鎮）、村、組、農戶，田間、地頭逐流域進行踏勘，編制中、長期水土保持與生態建設規劃及實施方案，逐年分步實施，達到以小流域為單元，對一座山、一面坡、一條溝進行一次性規劃設計，全方位開發治理的效果。

（2）堅持質量標準。始終把質量放在第一位，堅持高起點、高標準、高質量。20世紀70至80年代，全縣的廣大干部群眾在水土保持與生態建設實踐中提煉出了一套簡明易懂、符合縣情實際的質量標準。興修石坎梯田做到“石坎堅固地面平、二尺厚的活土層，隨彎就彎坎等高，水土林路規劃好”。在小型水利水保設施建設上做到“先上后下，節節閘壩，土地平整，渠水暢通”。在整坡造林上實行坑田、條田結合，起到“節節攔蓄、減災增效”的目的。同時強化工程管理、規范施工標準，建立任務、技術、質量負責制和質量保修制度。施工中采取治理任務到村組，開挖備料到農戶和專業隊伍施工的辦法，建立質量保證體系。在強有力的質量管理措施保證下，全縣的水土保持與生態建設真正實現了質量高、效益好。20世紀90年代末，水保治理進一步從單一修地、零敲碎打轉變到綜合治理、規模推進上來，建成了梓橋溝、米家溝、木王河等一批生態效益型精品流域。2007年丹江口庫區及上游水土保持工程項目啟動后，在項目管理上堅持科學管理、嚴格質量標準，建成了縣河、木元、楊家灣、小河子等一批優質工程，對全縣綜合治理的持續開展起到了推動作用。

（3）堅持示范創新。在水土保持與生態建設中，長期堅持治理模式創新，提高治理效益。選擇坡度緩、光照足、土壤條件好、有水源的地方，采取截、滲、引等多種有效形式，大搞旱改水工程，已基本實現戶均一畝水澆地的奮斗目標。重點培育了東川鎮西川村、柴坪鎮長青村、木王鎮坪勝村等一批工程化稻田養魚工程，增加群眾經濟收入。大力發展節水灌溉工程，建設高效農業示范園，在云蓋寺鎮花園村，建設節灌工程20 hm2發展大棚菜，使之成為城區居民商品菜的供應基地；在結子鄉木園村、高峰鎮銀坪村建設節水灌溉27 hm2，培育經濟苗木、發展中藥材，使之成為全縣的苗木和中藥材基地；在回龍鎮水源村通過發展節灌工程，有效解決了60 hm2小雜果的抗旱澆灌難題。有序推進坡耕地綜合治理，對25°以上的陡坡地，實行退耕發展板栗、核桃、茶葉產業；25°以下的緩坡地，實施坡改梯、栽植田坎桑、發展田坎經濟，提高土壤蓄水保肥能力。通過治理模式創新，全縣初步形成了板栗、核桃、茶葉、蠶桑、蔬菜、水產等一批水土保持產業，廣大農村實現了“一戶帶多戶、多戶帶多村、多村連基地、基地促產業”的特色經濟發展鏈條。

（4）堅持典型引路。水土保持與生態建設按照“點上出經驗，面上抓推廣，總體上水平”的要求，突出綜合治理的區域特色。圍繞板栗、核桃、茶葉、蠶桑等優勢產業，集中對城周、縣河、乾佑河、云東、磨木、商沙、冷老路沿線25°以上直觀坡面實行綜合治理，培育典型樣板工程，在治理區不僅形成了“山頂松杉戴帽，半山茶果纏腰，山腳糧田鋪底，沿川糧桑并茂，河灘塘壩鑲鏡”的生態經濟格局，而且促進了全縣水土保持工作持續深入開展，實現了山綠起來，水清起來，人富起來的目標。

（5）堅持政策激勵。經過探索與實踐，逐步制定和完善了一系列優惠政策，不斷深化農村產權制度改革，明晰所有權、放活經營權，明確投入主體，完善激勵機制，促進流域治理步入“以治理促開發，以開發促治理”的良性發展軌道。初步形成了項目依托、資金捆綁、農民投勞的投入機制；任務到村組、安全到人、質量追究的責任機制；項目法人責任制、施工招投標制、工程監理制、合同管理制、資金報賬制的管理機制，以及全民廣泛參與的治理機制。

4 問題及建議

4.1 問題分析

鎮安縣的水土保持與生態建設，依托國家扶持政策，經過全縣廣大干部群眾長期堅持不懈的努力，水土流失現象得到有效遏制，生態環境建設得到加強，水保產業發展壯大，水保治理工作基本步入了良性發展軌道。但在取得成績的同時，也存在著不少問題和差距。

（1）水土保持與生態建設任務依然艱巨。鎮安縣山高坡陡、災害頻繁，目前仍有1000km2的水土流失面積需要治理。特別是坡耕地、疏幼林地水土流失遠未得到有效控制，并且立地條件差、實施難度大。20世紀60、70年代興修的河堤、石坎梯田等小型水利水保設施年久失修、損毀嚴重，群眾修復加固愿望迫切，治理建設任務繁重而艱巨。

（2）水土保持與生態建設長效投入機制尚未形成。水土保持生態建設投入機制不夠靈活、穩定，水土流失治理資金短缺，難以適應新形勢、新任務的要求，嚴重阻礙了水土保持與生態建設工作的發展步伐。

（3）生產建設活動的水土流失預防監督工作有待加強。生產建設活動產生的人為水土流失仍未得到有效遏制，難以適應新時期水土保持與生態建設工作要求。

（4）與水土保持有關的工作部門缺乏統一協調。承擔水土保持與生態建設任務的國土、扶貧、林業等部門仍未形成統一規劃、規模治理的共識，不能滿足群眾對水土流失治理的迫切愿望。

（5）水土保持與生態建設人才隊伍構建未得到應有重視。現有專業技術人員不足、結構失衡，難以支撐全縣水利水保項目建設管理和繁重的水土流失治理任務需要。

4.2 幾點建議

（1）順應形勢，在轉變思路上求突破。針對鎮安人多地少，耕地后備資源不足的現狀，水土保持與生態建設需以保護和提高糧食生產能力為前提，站在改善生態環境，促進人與自然和諧相處的高度，實現由單一工程治理向預防保護并舉的轉變；由單純防護型治理向注重經濟效益和生態效益并舉轉變；由人工治理向人工干預和自然修復結合轉變；由國家投入治理向國家、集體、個人社會多元化投入轉變，形成“政府引導，部門協作，社會參與”的水保治理新格局。在治理重點上要狠抓以坡耕地改造為主導，生態修復、疏幼林地水土流失治理協調推進的流域綜合治理，使水土保持與生態建設實現治理理念和效益的雙重突破。

（2）加強管理，在預防監督上求突破。在項目管理上實行項目法人責任制、招投標制、工程監理制、合同管理制、工程審計制和責任追究制的建設管理模式。在項目建設中，嚴把規劃、施工、驗收、安全等四道“關口”確保治理質量和效益。同時加強水保執法體系建設，制定和落實水土保持工程建后管護責任，依法查處生產建設活動的違法案件，嚴厲打擊水土保持違法行為，鞏固治理成果，逐步使水土保持工作步入法制化軌道。

（3）培育典型，在抓點示范上求突破。堅持環境改善、經濟發展、農民增收的思路，抓典型、促全局、上水平，同時遵循自然規律、創新治理方法、增加科技含量，注重工程措施與生物措施相結合，流域治理與產業建設相結合，流域治理與新農村建設相結合，流域治理與農民增收相結合，著力打造一批經濟型、生態型、旅游型精品工程，引導全縣水土保持與生態建設持續全面開展，實現生態效益和經濟效益的雙贏。

（4）探索模式，在機制創新上求突破。積極探索水土保持與生態建設新模式、新機制。在項目資金管理上實行“直通車”，建立專賬，專款專用，實現從項目設計到組織施工的責、權、利的有機統一。在施工過程中，實行靈活機動的施工模式。對于技術含量高、技術難度大的河堤、石坎梯田、攔沙壩等工程采取公開招投標方式，擇優選擇具有水土保持與生態建設施工經驗和能力的專業施工企業進行施工；對于經濟林建園、荒山造林等工程由所在鄉鎮、村組組織施工，增加群眾收入、降低管護成本。在資金投入上除用好、用活項目資金外，應采取資金捆綁的辦法，將相關涉農資金向項目區傾斜。同時注重吸納企業資金融于項目建設，積極探索和研究新形勢下水土保持工作投入機制，以彌補項目資金不足的矛盾。在部門協作上形成統一協調機制，使與水土保持有關的部門形成合力，共同促進水土保持與生態建設健康發展。

（5）注重人才，在隊伍建設上求突破。針對全縣水利技術力量嚴重不足和結構性矛盾突出的現狀，建議適當增加編制和財政供養人數，通過定向培訓和人才振興計劃，逐年增補技術干部，充實基層水保站的技術力量，以解決技術力量斷檔問題。將14所基層水利中心站建設列入財政預算，逐年安排建設資金，予以建設，從而在隊伍陣地建設上有所作為，為促進全縣水土保持及生態建設提供保障。同時加強技術干部的業務培訓，提高工作能力，更好的發掘專業技術人員的主觀能動性、創造性，逐步建設一支作風嚴謹、吃苦耐勞、技術過硬的水土保持與生態建設人才隊伍。

5 結語

鎮安縣水土流失嚴重、災害頻繁。當前水土保持與生態建設面臨前所未有的發展機遇，要按照規模與效益協調、開發與保護并重、建設與管理結合的思路，實現水土保持與生態建設突破發展，夯實發展基礎，增強發展后勁，為全縣人民生活改善、經濟發展、社會和諧提供有力保障。陜西水利