錦繡川河道治理項目的風險分析與管理

劉亞瓊，崔 蕾，代英明

（濟南市歷城區水務局，山東 濟南 250100）

由于水利工程具有規模大、結構復雜、投資大、工期長等特點，影響工程效益的不確定性因素非常多，致使投資失控、質量低劣、工期拖延、功能效益不明顯等現象時有發生。基于以上問題，水利工程不同于一般建設工程，它的建設過程隱藏著大量不可預料的、無法控制的風險，一旦造成損失，將直接威脅著工程項目的順利實施。

本文將風險管理理論引入“水利工程”領域，以錦繡川河道治理項目為著眼點，分析研究項目實施階段業主風險因素，提出切實有效的風險控制防范措施，為業主風險管理科學化、程序化提供理論依據和實踐參考。

1 錦繡川河道治理項目概況

錦繡川河道位于歷城區仲宮以東，位于三川最北，又稱北川。發源于西營鎮梯子山，流經西營、錦繡川和仲宮3鎮，匯入臥虎山水庫，全長36 km，流域面積291 km2。流域內涉及83個行政村，6.89萬余人口。錦繡川河道治理工程位于錦繡川水庫大壩壩下至仲宮鎮大橋處，全長12.896 km。

1.1 項目建設的必要性

錦繡川流域歷史上水災頻繁，支流坡陡流急，每逢暴雨洪水發生時將淹沒沿河兩側數十平方公里的河谷地帶，河谷內的沿河二級公路、鎮政府駐地、國家級文物保護單位、數十個村莊和廠礦將受到影響，給當地社會經濟及人民安全造成極大威脅。

錦繡川水庫建成后，下游河道的防洪壓力減小，但又出現了新的問題：近10年違章建房，加上70年代移河造田等原因，下游行洪能力很低，1999—2002年錦繡川辦事處在距大壩500 m處新建商業街，其建筑物距河床僅1 m，2005年泄洪僅20 m3/s，部分下游河道已經出現行洪不暢、農田進水、房屋被淹等情況。通過實地勘察、歷史洪水分析和斷面復核等，發現河道目前存在以下幾方面的主要問題：1）河道防洪標準低，不滿足防洪要求。按照 《防洪標準》（GB50201-1994）的要求，該段河道防洪標準為10年一遇，其中仲宮鎮所在河段11+700～12+896的右岸防護標準為20年一遇。通過復核，目前局部河道防洪標準不到10年一遇。2）河道亂挖河沙現象嚴重，沖坑較多，狹窄河段多，垃圾堆積嚴重。3）河道比降大，洪水對岸坡沖刷嚴重。

為了保障河道沿岸區域經濟社會發展及人民安全，提高防洪標準，促進經濟、社會和環境的協調發展以及綜合開發利用，進行河道綜合整治是十分必要的。

1.2 工程任務及標準

錦繡川河道治理按10年一遇防洪標準設計，其中仲宮鎮所在河段11+700～12+896右岸防護標準為20年一遇。工程等別Ⅳ等，堤防級別為4級。

1.3 工程總體布置

本次河道治理基本保持現狀河勢和堤線，對河道進行疏浚或擴挖，形成矩形或梯形斷面；邊坡進行漿砌石護坡，局部河段原有破損擋土墻拆除重建；釣魚臺位置改建交通橋1座。主要包括：河道清淤、擴挖12.896 km；河道護岸24.232 km。

2 項目實施階段業主風險分類識別

水利工程建設項目自開始策劃至工程實施過程中，可能遇到各類的風險，主要分為自然風險和非自然風險兩大類。

2.1 自然風險

自然風險是指工程建設項目所在地區客觀存在的惡劣自然條件、工程實施期間可能碰上的惡劣氣候、項目所在地周圍環境和惡劣現場條件等因素給工程的順利實施造成的風險。從外部環境看，該項目實施中的自然風險存在以下因素：

1）地理因素。錦繡川河道治理項目位于濟南市歷城區南部山區，地理環境的影響給項目建設造成的風險是不言而喻的，如：地勢起伏給水利工程設施的建設帶來交通不便、機械設備操作困難等風險；自然重力與雨水造成的流土、泥石流、河道淤積等惡劣建設運行環境等風險。

2）水文氣象因素。錦繡川河道地處泰山北麓，受泰山地形的影響，雨量一般較山前為小，暴雨多系氣旋雨、切變雨。據1953—2009年資料統計，該流域多年平均降水量722.4 mm，年際變化較大，最大年降水量為1 339.9 mm（1964年），最小年降水量為408.7 mm（1989年）；降水量年內分配也很不均勻，枯季少雨，汛期降水集中，6～9月降水量占全年降水量的75%左右，形成春旱、夏澇，秋后又旱的局面。流域徑流由大氣降水補給，徑流在時間上的變化特點與降水相似，但年際、年內變化更大。年徑流深在150～200 mm之間。

錦繡川河道治理項目自2012年4月開工建設，計劃2012年11月底前完成主體工程。上游錦繡川水庫為中型水庫，由于汛期降雨量集中，雖開工前對水庫進行了放水，但汛期仍會溢洪，使河道形成匯流，影響工程施工。

3）工程地質因素。錦繡川河道區域地形起伏較大，屬低山區，次一級地貌單元為河流。工程所在地位于錦繡川水庫放水洞和仲宮鎮之間，河床寬度10～30 m，漫灘寬度50～100 m，現狀河谷經人工整修，呈“U”字形或矩形斷面，寬度10 m左右，漫灘高出河床0.2～1 m，漫灘高程132～209 m，場區出露地層從老到新有上太古界泰山群花崗片麻巖，古生代寒武系饅頭組頁巖等。根據 《中國地震動參數區劃圖》（GB18306-2001），本工程區地震動峰值加速度為0.05 g，地震動反應譜特征周期為0.40 s。相應地震基本烈度為Ⅵ度。

4）作業環境因素。該項目作為典型的水利工程，作業環境異于一般的工程建設，主要表現在以下幾方面：

1）施工場所具有流動性。工程全長12.986 km，分6個標段，每個標段施工單位(包括人員、材料和機械等)隨著工程位置持續向前移動。工程部位在持續變化中，由低到高、由左到右、由前到后，其空間的變化導致施工條件的不固定。同時，由于在偏僻的山區進行施工，無論在材料運輸還是設備維護上都存在實質性困難。

2）工程受氣候等自然環境因素的影響較大。河道治理項目是露天作業，暴雨、冰凍等自然氣候是影響施工及工期的重要影響因素。

3）工程內容多樣而復雜。綜合治理工程包括多項單元工程，不同的工程其所要求采用的結構、建筑材料、施工方法、工序及技術措施等都有所不同。

水利工程建設項目還會遇到如生態影響、環境惡化等自然風險。

2.2 非自然風險

非自然風險系指因非自然的因素導致的種種風險，如政治風險、法律風險、經濟風險、社會風險、技術風險等。

1）政治風險。河道治理工程作為一項基礎設施建設，必然會遇到不同的政治風險：項目經歷城區水務局調查論證，水利部、省水利廳、市水利局審核批準，2010年4月列入國家重點地區中小河流治理建設規劃，不存在工程用途改變的風險；河道下游的臥虎山水庫是一座具有防洪、灌溉、城市供水和回灌補源功能為一體的大型水庫，為濟南市南部山區承擔向濟南市區供水的三大水源中最大的一處，每天向南郊水廠提供3萬m3的原水，南郊水廠經過工藝處理后，每天向市區供應2萬m3飲用水，河道的水質保護極其重要。我國生態維持、環境保護學術研究還在進一步推進中，因此有關該項目的生態環保標準變更的可能性存在。

2）法律風險。我國有關工程建設的法律法規正在逐步完善中。該項目屬國家重點項目，宏觀上看法律風險不存在，但是稅制、法律手續變更的風險依然存在。

近年來，水利工程項目程序逐步規范化、程序化，該項目建設程序要求嚴格規范，從立項、規劃、開工審批、建設實施、資金管理至建后管理等各個環節，國家、省、市各級政府及相關部門都有較明確的規范制度和控制手續。尤其是開工審批手續，需省、市水利部門逐級審批。同時對工程資金到位率要求嚴格，工程資金到位率不低于批復總投資的30%，其中縣區配套資金到位率不低于50%，方可辦理開工前審計及開工申請手續。

3）經濟風險。該項目批復總投資2 646萬元，根據中央及省、市相關政策及規定，省級以上、市、區配套資金分別按批復總投資的35%、30%、35%落實。省級以上、市級配套資金在工程開工初期就已落實。由于區級配套比例較大，資金額度較高，并且近年來國家加大對基礎設施的建設，需區級配套的項目較多，區級資金配套難度高。歷城區政府計劃采取貸款等多種方式融資，此種情況決定了項目融資風險的存在。

同時，項目還存在存貸款利率調整、材料價格變化、費用失控等風險。

4）社會風險。錦繡川河道治理項目的實施雖是公益性的基礎設施建設，但不可避免地會損害到一部分人的利益，這樣往往會遇到一系列社會風險。該工程占地、占樹較多，其中征占楊樹3 142棵、果樹及雜樹2 074棵、永久占地0.92 hm2、臨時占地0.95 hm2，補償資金額度高，協調難度大，給項目帶來一定的隱患。

5）技術風險。該項目委托山東省科苑水利勘察設計咨詢中心設計；確定的6個標段的施工企業均有水利水電施工一級資質；委托山東省建設監理咨詢有限公司（綜合監理資質）承擔工程監理；委托山東大學擔任第三方檢測單位；并辦理了質量監督手續；委托山東省、濟南市水利質監站聯合對工程進行質量監督。但由于參數選取、質量失控、材料缺陷、施工工藝不完善、預期需求過高或過低等產生的風險仍然存在。

項目建設過程中涉及人員復雜多樣，各單位人員配合及素質水平不盡相同；同時存在操作不當或突發事故造成人身傷亡的風險。

3 項目實施階段業主風險管理

業主是項目的決策者、實施者，項目風險是否得到有效地控制與防范關系到項目的成功與否。不善于管理風險，必然導致巨大的經濟損失。在此，提出以下幾種風險管理方案。

3.1 風險轉移

風險轉移是指業主通過合同方式有意識地將風險的不利影響和風險應對責任轉移給第三者的行為。主要方式有：發包（包括勘測、設計、監理、施工及設備材料采購）、辦理質量監督手續、委托第三方檢測、利用合同條件、工程保險與擔保等。

工程保險是目前常用的一種風險轉移方式。業主與保險公司就工程項目簽訂保險合同，當風險事故發生時獲得保險公司的補償，從而將風險轉移給保險公司。

3.2 風險自留

風險自留是指業主自己承擔由風險事故造成的損失的行為，主要針對大部分政治風險、法律風險和經濟風險和部分社會風險實行。對策包括風險儲備金、后備工期、其他資源、嚴格施工及質量監督制度、加強現場督察等措施。

風險儲備金在我國采用較多，通常在概預算中按規定比例預留一部分資金，稱為不可預見費，一旦風險發生，將此費用用于補償損失，保證工程盡快恢復常態。風險儲備金籌措可通過建立內部意外損失基金和從項目外部取得應急貸款或告別貸款得到。

3.3 風險減輕

風險減輕是指將工程項目風險的發生概率或后果降低到某一可以接受程度的過程。該方案是一種積極的風險處理手段，主要包括預防損失和控制損失兩方面。

預防損失是指風險發生前為消除或減少可能引起風險發生的各種因素而采取的措施，包括：項目決策前進行成本效益分析，選取合理方案；項目實施前制定各種管理計劃、方針及監督檢查規章制度，有效規范人的行為；加強工程管理及施工人員的安全、技能及風險管理教育培訓等。

控制損失是指風險發生時或發生后為了減少損失程度所采取的各種措施，包括風險單位分割和風險應急預案。錦繡川河道治理項目分6個標段進行招標及施工就是風險單位分割的有效措施；工程嚴格要求制定風險應急預案，特別是汛期防汛應急預案，提前準備好防汛物資，為有效應對項目可能出現的無預警信息風險提供強有力的保障。

4 結語

建設項目風險管理理論對于水利工程不僅是適用的，而且是必須的。他作為一種主動控制風險的手段，必將對水利建設項目的管理起到重要作用。在錦繡川河道治理項目中，以及在其他水利工程項目建設中，業主只有增強風險意識，及時找出并分析影響項目實施的風險因素，估計和預測風險發生的概率及影響，制定出相應的防范應對措施，才能降低項目管理風險，提高項目實施的綜合效益。