水利水電工程EPC模式下安全生產費用的管理

邵 敏，何 洋

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川成都 610072)

1 概述

近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在財政、建設、安監主管部門的指導、管理與監督下，通過建設各方的共同努力，我國建筑業安全生產形勢總體保持了穩定好轉的態勢。但由于行業屬性，水利水電建筑行業仍然是安全生產的高危行業，安全生產形勢依然嚴峻。

搞好安全生產，首先需要落實好安全投入問題。因為安全生產是要有成本的。為解決好安全生產投入保障問題，財政部、國家安全生產監管總局于2006年12月8日以財企〔2006〕478號文頒布了《高危行業企業安全生產費用財務管理暫行辦法》(以下簡稱“財企〔2006〕478號”);2006年12月25日，建設部《關于轉發財政部、國家安全生產監督管理總局〈高危行業企業安全生產費用財務管理暫行辦法〉的通知》(建質函［2006］366號)，要求各地建設主管部門結合建筑行業特點和本地區實際貫徹落實。

財企〔2006〕478號規定:作為總包單位，應當將安全費用按比例直接支付給分包單位，分包單位不再重復提取。按照上述規定，水利水電工程EPC總承包模式下，總承包方需在工程施工過程中直接將安全費用按比例支付給分包方。這種情況下，如何確保安全生產設備、設施落實到位呢?

財企〔2006〕478號規定:建筑施工企業以建筑安裝工程造價為計提依據計提安全費用，水利水電工程計提比例為1.5%，建筑施工企業提取的安全費用列入工程造價，在競標時，不得刪減。水利水電工程往往地下工程多，實施過程中難免發生各種各樣的工程變更，導致工程投資變化。在此種情況下，水利水電工程EPC總承包方是否應按照變更后的工程造價重新計算安全生產費用、支付給分包人呢?

考慮到制定安全生產費用管理辦法是為了保障安全投入，其最終目的是為了保障安全生產措施的真正實施到位，杜絕安全事故發生。筆者結合在水利水電工程EPC總承包項目的工作經歷，對EPC模式下水利水電工程總承包方應當如何合理管理和使用安全生產費用，確保安全生產費用能足額投入到本工程項目，以達到安全生產的目的。

2 EPC總承包模式下安全生產責任主體為總承包方

《中華人民共和國建筑法》(自1998年3月1日起施行)第四十五條規定:施工現場安全由建筑施工企業負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現場的安全生產管理。

《建設工程安全生產管理條例》(自2004年2月1日起施行)第二十四條規定:建設工程實行施工總承包的，由總承包單位對施工現場的安全生產負總責。

總承包單位依法將建設工程分包給其他單位的，分包合同中應當明確各自的安全生產方面的權利、義務。總承包單位和分包單位對分包工程的安全生產承擔連帶責任。

分包單位應當服從總承包單位的安全生產管理，對于分包單位不服從管理而導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任。

水利水電工程EPC總承包模式下，總承包方為設計、施工、采購總承包商，根據上述法律規定可知:總承包方對施工現場的安全生產負總責，分包方向總承包方負責，服從總承包方對施工現場的安全生產管理。

因此，筆者認為:作為施工現場的安全生產總責任主體，總承包方必須主動管理現場安全生產。安全生產費用的支付和使用方式作為督促分包方落實安全生產措施的有效手段，應在招標階段、現場實施階段均應予以明確。

3 分包招標階段應注意的問題

在分包招標階段，總承包方應在分包合同中明確總承包方、分包方在安全生產方面的權利、義務。為了避免合同執行過程中的糾紛，筆者認為，在招標文件中應注意以下問題。

3.1 安全生產費用的使用范圍

依據財政部、安全生產監管總局《關于印發＜高危行業企業安全生產費用財務管理暫行辦法＞的通知》(財企［2006］478號)第十三條“安全費用應當按照以下規定范圍使用”:

(1)完善、改造和維護安全防護設備、設施支出。

(2)配備必要的應急救援器材、設備和現場作業人員安全防護物品支出。

(3)安全生產檢查與評價支出。

(4)重大危險源、重大事故隱患的評估、整改、監控支出。

(5)安全技能培訓及進行應急救援演練支出。

(6)其他與安全生產直接相關的支出。

總承包方在編制分包招標文件時，應結合本工程實際情況，詳細列出安全費用的使用范圍，并要求分包方在投標文件中列出詳細的實施措施。

3.2 安全生產費用應單獨立項

《水電工程設計概算編制規定》(2007版)建安工程單價“其他直接費”中“安全文明施工措施費”中包含的內容:

施工企業按照國家有關規定和施工安全標準，購置施工安全防護用具、落實安全施工措施、改善安全生產條件、加強安全生產管理等所需的費用。包括完善、改造和維護安全防護設備、設施費，配備必要的應急救援器材、設備和現場作業人員安全防護物品費，安全生產檢查與評價費，重大危險源、重大事故隱患的評估、整改、監控費，安全技能培訓及進行應急救援演練費，其他與安全生產直接相關的費用。

根據上述規定可知，“財企［2006］478號”中規定的安全生產費用的使用范圍與《水電工程設計概算編制規定》中“安全文明施工措施費”包含內容基本一致。根據“財企［2006］478號”中“國家對基本建設投資概算另有規定的，從其規定”，水利水電工程建設屬國家基本建設，安全生產費用已包含在建安工程單價之中。

但考慮到建安工程單價屬于競爭性報價，分包方在報價時應在安全生產費用單列的情況下合理調整建安工程單價;且若分包合同中安全生產費用不以單獨立項明確，總承包方難以管理分包人的安全投入;同時，根據《水利工程建設安全生產管理規定》(中華人民共和國水利部令，第26號)第八條規定:工程承包合同中應當明確安全作業環境及安全施工措施所需費用。基于上述因素，筆者認為:總承包方在分包招標時，應在分包合同中將安全生產費用單獨立項，以明確安全生產費用。

3.3 安全生產費用的報價

在總承包方分包招標過程中，為保障安全生產資金的投入，避免分包投標人在投標報價時壓低安全生產費用，筆者建議:分包招標時，宜在招標文件中明確“建設工程安全生產費不列入競爭性報價”。安全生產費用可按投標人建安工程報價，按“財企［2006］478號”規定的比例計取。

4 工程實施階段的安全生產費用管理

“財企［2006］478號”第八條規定:總包單位應當將安全費用按比例直接支付給分包單位，分包單位不再重復提取。

筆者認為:水利水電工程EPC總承包模式下，總承包方為施工現場的安全生產總責人，為保證安全生產，不僅僅需要按規定支付給分包方安全生產費用，還應確保安全生產措施的落實到位。因此，在工程實施階段，總承包方應制定安全生產費用支付管理辦法。

關于安全生產費用支付管理辦法，筆者根據自身工程實踐并結合其他EPC項目的實踐，建議如下:

(1)安全生產費用首次支付為預付款方式。為確保工程初期的安全生產投入，總包方應在工程開工之后，及時支付安全生產費用預付款。支付比例可根據工程年限不同而有所差異。結合水利水電工程的特點，筆者建議工期為一年以內的，支付比例可為50%;工期為兩年及以上的，支付比例可為30%。

(2)安全生產費用嚴格實行“計量支付”制度，堅持“實報實銷”的原則。凡未實施的或不符合規定的安全生產措施，不予以計量支付安全生產費用。

(3)凡重大變更和特殊的安全生產費用項目需專題研究解決，按照程序審查方案、工程量和費用，在項目實施完成后進行專項驗收。

5 安全生產費用變更

由于水利水電工程建設工期長、受自然環境和地質因素影響較大，特別是地下工程因地質情況在工程實施前往往難以準確勘測，在實際施工過程中，地質條件一旦較之預計情況變化，往往會導致設計變更，進而帶來工程造價的變化。

財企〔2006〕478號規定:建筑施工企業以建筑安裝工程造價為計提依據計提安全費用，水利水電工程計提比例為1.5%。工程造價變化后，總承包方是否簡單按照上述計算辦法變更、支付分包方的安全生產費用呢?

首先，工程變更種類多樣，雖然工程變更可能會帶來工程造價的變化，但并不是所有工程變更都會引起安全生產投入的增加。譬如:發包人對材料標準的要求提高，屬于工程變更，但此工程變更若未引起施工工藝變化且相應安全生產措施同時變化，工程造價雖然變化，但需要投入的安全生產費用并未發生變化。

其次，EPC總承包模式下，安全生產責任主體為總承包方，分包方應當服從總承包方的安全生產管理。因此，無論在工程發生變更與否的情況下，總承包方有權力根據工程實際實施情況，要求分包方實施安全生產措施、批準或者否決分包方提出的增加或變化安全措施方案，并根據分包方的實際實施情況計量支付分包人安全生產費用。

因此，筆者認為:安全生產費用的變更應堅持“按需實施”原則，安全生產費用變更的依據應為現場實際施工需要，而不是工程造價變化;安全生產費用的計量和支付應以實際實施的情況為準“實報實銷”，而不是簡單根據上述計提比例和工程產值變化值計算。對于超出合同安全生產費用的部分，應根據工程安全需要確需增加的安全措施，由分包方申請、監理單位審核、總承包方批準后實施。

6 結語

EPC總承包模式正在成為國際通行的工程項目承包模式，作為安全生產責任主體的EPC總承包方，特別是EPC模式下水利水電工程總承包方，如何合理、有效地管理安全生產費用，以便更有效地確保安全生產，還有許多問題值得研究。