中型水電工程建設(shè)征用插花地補(bǔ)償原則探討

傅廷波

(九寨溝水電開發(fā)有限責(zé)任公司，四川九寨溝 623400)

1 概述

白水江流域干流(含主源)大錄鄉(xiāng)～青龍橋河段長(zhǎng)120.8km，天然落差1326m，河道平均比降11‰，水能資源蘊(yùn)藏量較豐富，規(guī)劃“一庫七級(jí)”水電梯級(jí)開發(fā)，總裝機(jī)容量55.5萬kW，年發(fā)電量23.75億kW·h。河道全長(zhǎng)287km，天然落差2958m，河道平均 比 降 10.3‰，流 域 面 積8316km2，水力資源理論蘊(yùn)藏量101.5萬kW。

青龍水電站為流域開發(fā)方案“一庫七級(jí)”的最后一級(jí)，正常蓄水位高程1272m，正常蓄水位以下庫容 23.4萬 m3，調(diào)節(jié)庫容 7.8萬 m3，裝機(jī)102MW，多年平均發(fā)電量4.351億kW·h，裝機(jī)年利用小時(shí)數(shù)為4266h。2006年電站進(jìn)行前期籌備工作，是四川省“十一五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，與甘肅文縣交界，廠區(qū)樞紐為“川～甘”兩省爭(zhēng)議的“插花地”。

2 “插花地”由來

2.1 “插花地”概念

插花地:又稱飛地，系指土地所有權(quán)人或使用權(quán)人的土地部分或全部處于他人土地范圍內(nèi)。

2.2 網(wǎng)上有關(guān)“插花地”的說法

(1)插花地是指兩個(gè)區(qū)之間沒有明確歸屬的區(qū)域。例如:深圳“插花地”的產(chǎn)生，一是因?yàn)樘貐^(qū)二線管理線的設(shè)置與行政區(qū)域界線不一致，在特區(qū)內(nèi)四區(qū)與特區(qū)外兩個(gè)區(qū)之間產(chǎn)生;其二是因?yàn)樘詈Ｔ斓氐乃俣冗h(yuǎn)遠(yuǎn)超過勘界工作的進(jìn)度，進(jìn)而在深圳灣畔產(chǎn)生。目前中國插花地問題仍很突出，由于其處于政府的管理真空，“插花地”產(chǎn)生了諸多社會(huì)問題。

(2)兩個(gè)或兩個(gè)以上單位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地。如兩個(gè)單位的土地互相楔入對(duì)方，形成犬牙交錯(cuò)的地界;或一個(gè)單位的土地落在另一單位占地范圍內(nèi)。插花地給生產(chǎn)組織和土地利用造成了許多困難。由于其水源受其他用地單位的控制，插花地上的排灌極為不利，因而利用較為粗放。

(3)插花地是指在城市規(guī)劃區(qū)或村莊建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)難以單獨(dú)出具規(guī)劃要點(diǎn)、與“三舊”改造范圍地塊形成交互楔入狀態(tài)、面積小于3畝的地塊。

3 征用“插花地”補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)

“插花地”在工程建設(shè)過程中大都在房屋建筑、附屬工程中出現(xiàn)，而大中型水電工程永久占地部位屬于“插花地”的還實(shí)屬少見。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令2006年第471號(hào))征地移民及后扶指導(dǎo)性文件中也未提及“插花地”如何操作的問題。因此，“插花地”補(bǔ)償原則成為一個(gè)盲區(qū)。根據(jù)地域的不同并結(jié)合地方的實(shí)際情況，有的地方對(duì)“插花地”做出了規(guī)定，以便于工程合理操作，推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)展。

某縣土地征用綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(屬地方性文件):(1)插花地按所在區(qū)片的價(jià)格補(bǔ)償。(2)區(qū)片劃分范圍以區(qū)片綜合分類圖為準(zhǔn)。(3)青苗補(bǔ)償:按“有苗則補(bǔ)，無苗不補(bǔ)”的原則執(zhí)行。有了地方性文件支撐，與村民協(xié)調(diào)也就有了一個(gè)明確界定，工程建設(shè)進(jìn)展也就有了保障。針對(duì)“插花地”補(bǔ)償分配問題，如何將其落實(shí)到農(nóng)戶是插花地處理中的一大難點(diǎn)。

在大中型水電站建設(shè)過程中，由于“插花地”土地權(quán)屬問題不清，無法開展移民安置及后扶工作，加之補(bǔ)償?shù)牟町愋援a(chǎn)生變化，地方政府掌握的土地界限資料不全等而導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度增加，實(shí)物指標(biāo)及移民調(diào)查出現(xiàn)困難，進(jìn)而造成工作難以推進(jìn)。

國家《土地法》規(guī)定，土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是其基本的生活保障。當(dāng)?shù)貐^(qū)之間涉及到“插花地”問題時(shí)，不但增加了地方政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)難度，作為開發(fā)業(yè)主，開展此項(xiàng)工作也非常被動(dòng)。當(dāng)征(占)用土地在涉及到一定的資金時(shí)，駐地村民常會(huì)因財(cái)力而產(chǎn)生或發(fā)生群眾性矛盾的沖突，在沒有具體明確問題性質(zhì)時(shí)，各方爭(zhēng)執(zhí)不休，常會(huì)因利益沖突妨礙工程項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。根據(jù)國務(wù)院令2006年第471號(hào)文件，水電工程建設(shè)項(xiàng)目未涉及到“插花地”征(占)用補(bǔ)償?shù)仁乱耍瑢?dǎo)致農(nóng)民意愿達(dá)不到，移民后扶持政策又跟不上，其成為“插花地”處理問題的又一大難點(diǎn)。

4 青龍水電站廠區(qū)樞紐“插花地”使用案例分析

4.1 電站涉及的“插花地”基本情況

青龍水電站廠區(qū)樞紐工程區(qū)域?qū)佟按ā省眱墒〗唤绲兀忻鞔_界標(biāo)(牌)，分界明確。青龍水電站在廠區(qū)用地規(guī)劃過程中，位置區(qū)域?qū)偎拇ㄊ【耪瘻峡h境內(nèi)。而在工程實(shí)施過程中，甘肅省文縣某村組拿出國家下發(fā)的土地承包本并提出土地權(quán)屬歸甘肅省。根據(jù)有關(guān)文件記載，確定存有兩省“插花地”說法，因多年歷史問題，該地近15年都沒有耕種，處于未利用現(xiàn)狀。

4.2 電站涉及的“插花地”爭(zhēng)議情況

青龍水電站因廠區(qū)樞紐建設(shè)需征用該“插花地”。業(yè)主在啟用該場(chǎng)地前，分別與兩省地方政府積極溝通。對(duì)補(bǔ)償對(duì)象是誰，補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)如何取舍?兩省政府都有各自的看法，都為自身村民著想，最終未能達(dá)成一致意見。

兩省駐地村民因未能及時(shí)得到地方政府回應(yīng)，村民之間的矛盾越來越尖銳，并將矛頭引向電站開發(fā)的業(yè)主。業(yè)主在了解現(xiàn)場(chǎng)情況和資料收集后發(fā)現(xiàn)，雙方駐地村民的確一方有國家頒發(fā)的《土地使用證》，一方具有占用或耕作多年的實(shí)際并具有后續(xù)新的《退耕還林證》。業(yè)主遂結(jié)合工程進(jìn)展，為滿足雙方村民的合理述求，邀請(qǐng)了兩省駐地政府進(jìn)行溝通以確定權(quán)屬等事宜。就此而言，無法區(qū)分最低層權(quán)屬關(guān)系等眾多問題是“插花地”爭(zhēng)議的突出重點(diǎn)問題。

4.3 電站涉及的“插花地”資料收集

筆者調(diào)閱了兩省兩縣政府部門存檔的2001年6月29日“四川省人民政府和甘肅省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書”和“1999年6月26日九寨溝縣、文縣人民政府確認(rèn)的勘界圖”等材料，以及《四川省人民政府、甘肅省人民政府關(guān)于報(bào)批四川省人民政府和甘肅省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書的請(qǐng)示》(川府【2001】40號(hào))和2011年8月31日中華人民共和國國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于同意四川省和甘肅省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書的批復(fù)》(國函【2001】92號(hào))文件。以上文件證實(shí):建設(shè)征地地域?qū)偎拇ㄊ【耪瘻峡h行政區(qū)域界線范圍，的確存有“插花地”、“飛地”現(xiàn)象。

作為電站業(yè)主，希望盡快解決這件事情。業(yè)主表示將積極配合雙方，利用現(xiàn)有資料，具體事情具體分析，妥善處理這件事情。業(yè)主希望甘肅省依據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)及相關(guān)政府文件負(fù)責(zé)該地塊補(bǔ)償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)并做好對(duì)有爭(zhēng)議村民的宣傳、解釋工作，保障補(bǔ)償工作能有效進(jìn)行，不影響工程的開發(fā)建設(shè)。

4.4 電站涉及的“插花地”界定及補(bǔ)償

鑒于上述情況，本著“尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)狀，事實(shí)求是”的原則，作為業(yè)主，組織雙方縣級(jí)以上有關(guān)部門召開了“插花地”界定協(xié)調(diào)會(huì)，明確了區(qū)域特征，化解了兩村雙方之間的矛盾問題。針對(duì)補(bǔ)償工作，業(yè)主根據(jù)合法頒布的土地使用、林業(yè)產(chǎn)權(quán)等證書數(shù)據(jù)，依據(jù)各自所處地域，按照國土文件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補(bǔ)償，雙方村民均表示贊同、無意見，從而化解了兩村村民間因爭(zhēng)地耕種產(chǎn)生的矛盾，使工程順利推進(jìn)。

4.5 電站涉及的“插花地”補(bǔ)償原則

青龍水電站建設(shè)中涉及到的“插花池”補(bǔ)償可以明確的補(bǔ)償原則有以下四點(diǎn):

(1)以地方性文件為準(zhǔn)，按照工程建設(shè)屬地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依照地類進(jìn)行劃分補(bǔ)償;

(2)根據(jù)村民涉及的“插花地”土地承包面積進(jìn)行核算補(bǔ)償;

(3)結(jié)合縣級(jí)以上政府部門對(duì)有關(guān)“插花地”明文規(guī)定處理;

(4)無原則，業(yè)主出面解決雙方問題。利用地方性特點(diǎn)，以工程建設(shè)帶動(dòng)地方區(qū)域性發(fā)展，使雙方村民滿意，讓政府參與。

5 對(duì)電站涉及的“插花地”補(bǔ)償原則的感想

“插花地”界定及補(bǔ)償要依靠國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)，以法律依據(jù)為主導(dǎo)，地方性政府文件為支撐，尋找多方性、證實(shí)性依據(jù)，使問題明朗化，群眾的利益也就有保障了。

更值得深思的是:永久(征)占用了“插花地”，國家的移民后扶政策卻不能跟上。因此，筆者希望在后期移民后扶政策的改革過程中注重這方面的考慮，以保障人民群眾的合法權(quán)益。

6 結(jié)語

為了妥善處理兩省、兩縣“插花地”爭(zhēng)議問題，一定要做好以下工程建設(shè)用地工作:(1)兩省勘界一致，耕種習(xí)俗雙方認(rèn)可，政府間要相互溝通;(2)為了避免矛盾沖突，既要遵照歷史，注重雙方意見，又要在補(bǔ)償上相互協(xié)商，合理處理，避免糾紛一直存在，在形成統(tǒng)一意見后予以解決。(3)做好地域內(nèi)村民集體的工作，電站開發(fā)業(yè)主給予一定的財(cái)務(wù)支出，幫扶更多的民生項(xiàng)目。(4)按照新的政策，有效、徹底地解決此類問題。