香港軌道交通車輛基地綜合利用的經(jīng)驗及對上海的啟示

歐陽芊

1 背景

近年來，我國內地逐漸出現(xiàn)了一些對于軌道交通車輛基地綜合利用的案例，如北京的四惠車輛段、深圳的前海灣等等，然而由于缺乏完善的規(guī)劃以及統(tǒng)籌管理的機制，出現(xiàn)了諸多問題，如車輛段的噪音通風影響，居民的步行流線組織以及用地的權屬問題等等，從而導致了大量社會問題。

上海也不例外，雖然上海的吳中路車輛段上蓋的綜合利用作為一個試點正在進行建設，然而由于缺乏總體層面上的管控，將來具體的開發(fā)和使用中的問題和矛盾將不可避免。隨著對于軌道交通車輛基地綜合利用的呼聲越來越高，需要從總體上對于上海軌道交通車輛基地進行整體統(tǒng)籌，完善其管控機制，才能更好地促進城市的發(fā)展。

在這方面，香港的經(jīng)驗可以很好地為內地所借鑒。香港對于軌道交通車輛基地的綜合利用起于20世紀80年代初，發(fā)展到現(xiàn)在已有30多年的歷史，同時也形成了一套完善的統(tǒng)籌、管理及綜合利用的機制，在此機制的基礎上也對多處車輛基地進行了綜合利用。

2 香港經(jīng)驗總結及借鑒

香港軌道現(xiàn)營運7條重型鐵路線、2條中型鐵路線和1個輕鐵網(wǎng)絡。目前共設有9個車輛基地，為港鐵市區(qū)線、機場快線和輕鐵提供服務。其中有6個車輛基地進行了上蓋物業(yè)的綜合利用（圖1）。

1 香港軌交車輛基地示意圖

香港軌道交通車輛基地綜合利用的經(jīng)驗可以概括為以下3個方面：

2.1 整體統(tǒng)籌

香港對于軌道交通車輛基地的綜合利用有城市總體層面的安排和統(tǒng)籌。首先是對城市公園及各類生態(tài)空間的預留，其次是對城市土地利用的嚴格控制，節(jié)約集約利用土地。在總體統(tǒng)籌的基礎上，香港對于軌道交通車輛基地的綜合利用要求充分利用土地，并綜合基地的區(qū)位、周邊的規(guī)劃情況及交通等條件，統(tǒng)籌考慮基地的綜合利用模式。

香港現(xiàn)狀已建成的車輛基地共有9處，其中6處已經(jīng)進行了上蓋綜合利用。這些車輛基地都處在香港的中心區(qū)以及周邊新市鎮(zhèn)內，周邊都是成熟的商業(yè)區(qū)或居住區(qū)，并且這些基地都與軌道交通站點緊密結合進行綜合利用，其中九龍灣、荃灣、柴灣、將軍澳、屯門5個車輛基地都是直接與地鐵站相連，何東樓車輛基地與地鐵站相距500米左右。而香港對于處在城市生態(tài)地區(qū)的軌交基地，如八鄉(xiāng)和小濠灣兩處車輛基地則不進行綜合利用。

對于中國內地的城市而言，應首先綜合研究軌道交通車輛基地的發(fā)展條件，統(tǒng)一規(guī)劃，并從整體層面上控制和引導軌交基地的綜合利用，將市區(qū)的集約化與郊區(qū)的生態(tài)化有機結合，統(tǒng)籌推進。

2.2 機制完善

（1）完善的開發(fā)制度

香港對于軌道交通車輛基地的綜合利用也有完善的機制保障。軌道交通車輛基地主要由港鐵公司進行開發(fā)，而港鐵公司選擇的是一種商業(yè)經(jīng)營的模式，這一模式精髓在于軌道運營與物業(yè)產(chǎn)權并重，每開發(fā)一條線路，香港地鐵公司首先向政府取得發(fā)展車站以及車輛基地上層空間的權利，而政府則以差額轉讓的方式將土地出讓給港鐵公司，港鐵公司則與其他下一級的開發(fā)商共同對上蓋空間進行開發(fā)。土地的綜合利用并非開發(fā)部門的額外利潤。

（2）合理的開發(fā)時序

對于車輛基地上蓋的綜合利用，香港也有完整的時序控制，對于有條件進行上蓋綜合利用的車輛基地，其上蓋與車輛基地同步建設完成。但港鐵公司并不急于對上蓋進行開發(fā)，而是先行發(fā)展車輛基地周邊地區(qū)，待周邊條件成熟之后才啟動對于上蓋的綜合利用，而對于上蓋綜合利用的功能類型也需要通過詳細的論證和各方的參與協(xié)商之后才能決定。對于開發(fā)時序的合理控制一方面符合市場規(guī)律，另一方面也可以更有效地利用土地。

2.3 管理高效

（1）嚴格的上位規(guī)劃指導

荃灣車廠上蓋的小區(qū)開發(fā)-社區(qū)活動場地

香港在總體區(qū)劃規(guī)劃中，確立了“綜合發(fā)展區(qū)”及其特征和實施審批機制，專門對全港的“綜合發(fā)展區(qū)①”提出綜合部署，軌道交通車輛基地也屬于“綜合發(fā)展區(qū)”的一部分，提出布局規(guī)劃導向（圖2）。

而在整個香港的規(guī)劃體系中，對“綜合發(fā)展區(qū)”的開發(fā)利用具有嚴格的審批流程，開發(fā)者必須提交詳細的“總綱發(fā)展藍圖”，在通過多個環(huán)節(jié)的公共參與之后，交由香港的城市規(guī)劃委員會審批通過之后方可進行開發(fā)。

（2）嚴密的技術規(guī)范保障

作為“綜合發(fā)展區(qū)”一部分的軌交基地，其開發(fā)者必須向城市規(guī)劃委員會提交“總綱發(fā)展藍圖”，總綱發(fā)展藍圖的內容除了滿足常規(guī)的城市規(guī)劃要求外，需要提交一個整體性的城市設計方案，從整體層面保障車輛基地這樣的特殊地區(qū)良好的景觀秩序。除此之外，開發(fā)者還需提交環(huán)境評估報告，市政影響評估報告以及交通影響評估報告，詳細研究建設中及建設后所有本身發(fā)展可能遇到的環(huán)境、交通、給排水等問題以及對于地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生的各類影響，并提出合理的解決方案。總綱發(fā)展藍圖的各方面內容最終也會通過《批地條款》和《建筑管理條例》進行落實，并直接體現(xiàn)在軌交基地的綜合利用之中。

總綱發(fā)展藍圖從整體層面上對軌道交通車輛基地的技術問題進行了考慮，提供了解決方案，有效地避免了將來上蓋物業(yè)使用過程中碰到的各類問題。

而中國內地已開發(fā)的車輛基地在進行上蓋綜合利用后已經(jīng)遇到了很多當初始料未及的問題，如北京的四惠車輛基地出現(xiàn)了噪音、通風以及采光等問題，同時小區(qū)的出行交通以及居民的步行環(huán)境設計不合理，為小區(qū)居民帶來了諸多不便。這些問題都是由于事先缺乏良好的整體設計以及充分的環(huán)境評估所致，嚴密的技術規(guī)范是軌交基地的重要保障。

（3）較高的城市管理水平

香港較高的城市管理水平也是香港軌道交通車輛基地合理開發(fā)利用的重要支撐。香港對軌道交通車輛基地上蓋物業(yè)的管理非常重視細節(jié)，如荃灣車廠上蓋開發(fā)的綠楊新村，物業(yè)不僅配置基本的社區(qū)活動設施、商業(yè)設施、停車設施，同時還配有社區(qū)醫(yī)院以及教堂等設施，并通過良好的管理使其各類設施都能夠合理地運作，加之與地鐵站的結合，居民可以更方便地出行。

整體的統(tǒng)籌、完善的機制、高效的管理，這些都是香港軌道交通車輛基地進行綜合利用的根基。以此為基礎的軌交基地綜合利用，也才能更有底氣。

3 對上海的規(guī)劃啟示

3.1 軌道交通車輛基地基本情況

（1）軌道交通建設發(fā)展迅速，車輛基地數(shù)量多、規(guī)模大

本市軌道交通建設發(fā)展迅速，迄今已建成11條線路，規(guī)劃及在建11條線路，與之配套的軌道交通車輛基地數(shù)量多、規(guī)模大，共規(guī)劃36處車輛基地，總面積約10.5平方公里（其中已建18處，占地面積約4.6平方公里；在建2處，占地面積約0.3平方公里；規(guī)劃16處，規(guī)劃面積約5.6平方公里）。

（2）軌交車輛基地的用地規(guī)模取決于其承擔的具體功能

軌交車輛基地具體功能有停車場、定修段和車輛段三種類型。根據(jù)《上海市社會事業(yè)用地指南》，停車場規(guī)模最小，單線用地規(guī)模約為15-20公頃；定修段規(guī)模居其次，單線用地規(guī)模約為20-30公頃；車輛段規(guī)模最大，單線用地規(guī)模約為35公頃。

（3）軌交車輛基地主要分布在中心城邊緣及外圍地區(qū)

36處軌交車輛基地中，有14個位于中心城內，基本處于內外環(huán)之間，且大部分靠近外環(huán)線（圖3），總面積約4.5平方公里，平均規(guī)模約32公頃；有22個位于中心城外，總面積約5.7平方公里，平均規(guī)模約27公頃，其中8個位于生態(tài)用地和基本農(nóng)田保育區(qū)內。

（4）軌交車輛基地與軌交站點關聯(lián)度低

根據(jù)調研分析，36處軌交車輛基地中只有1處是與軌交站點結合設置。

（5）軌交車輛基地占地富余量大

由于專項工程規(guī)劃充分考慮了一定的工程設計富余量，以確保工程實施，因此，在理論上，軌交車輛基地完全建成后存在一定的用地余量。本文從實際建成情況、相關標準比照、與香港案例比較3個角度對基地規(guī)劃規(guī)模進行了比對，發(fā)現(xiàn)大部分基地用地規(guī)模存在富余。

實際建成情況：已建成使用的車輛基地中，有7個基地實際用地有富余（占總數(shù)的40%），富余用地總量約64公頃（占總面積的13%）；這部分富余用地目前部分已由申通公司使用，比如蒲匯塘停車場富余用地用作申通公司的辦公用房，富錦路定修段富余用地用作駕駛員培訓用地。

2 綜合發(fā)展區(qū)審批流程圖

相關標準比照：參照《上海市社會事業(yè)用地指南》中的“上海城市軌道交通網(wǎng)絡車輛基地用地指標表”，已建、在建基地規(guī)模基本在標準內；但規(guī)劃基地規(guī)模大多超出標準，理論富余用地約1平方公里，占總面積的20%。與香港案例比較：香港軌交車輛基地單線停車場規(guī)模為10-15公頃，車輛段規(guī)模為15-20公頃，均小于《上海市社會事業(yè)用地指南》中軌交車輛基地的相關指標。如按照香港的標準，規(guī)劃軌交車輛基地理論上可釋放2.6平方公里用地，占總面積的40%。

3.2 軌道交通車輛基地綜合利用的指導思想

（1）遵循整體統(tǒng)籌、多方論證、試點先行的策略

軌道交通車輛基地綜合利用涉及面廣，規(guī)劃必須整體統(tǒng)籌，開發(fā)方案必須多方論證，建設實施必須試點先行。

（2）落實節(jié)約集約利用土地的原則

優(yōu)化土地利用方式，節(jié)約集約利用軌交車輛基地的土地，明確規(guī)劃分類指導、功能公益為先、空間留有余地、配套層層銜接、開發(fā)加強評估、建設分期實施等落實節(jié)約集約利用土地的原則。

（3）提前統(tǒng)籌儲備城市未來發(fā)展空間

綜合考量各軌道交通車輛基地發(fā)展條件，倡導可持續(xù)發(fā)展理念，按照利用、儲備、控制三結合的思路，積極儲備城市未來發(fā)展空間。

3.3 規(guī)劃措施

（1）軌交車輛基地的富余用地優(yōu)先用于綠化、市政、交通和社會公益性設施

考慮到軌交車輛基地的特點，建議富余用地優(yōu)先用于綠化、市政、交通和社會公益性設施，以利于所在地區(qū)空間布局的優(yōu)化；富余用地較大的基地應調整所在地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃；在生態(tài)和基本農(nóng)田保育區(qū)的軌交車輛基地，其富余用地原則上應予以返還。

3 上海市軌道交通車輛基地分布圖

表1 軌交車輛基地平均規(guī)模與用地指標對比表

（2）綜合考評發(fā)展條件，有條件開展立體綜合利用

借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，本著節(jié)約集約的原則，在科學統(tǒng)籌、系統(tǒng)研究、保障基地基本功能需求的前提下，規(guī)劃認為一般在城市中心、城市副中心、地區(qū)中心等重點地區(qū)，且與軌道交通站點綜合設置，周邊公交、道路系統(tǒng)完善的軌交車輛基地，可以有條件進行立體綜合利用，并充分考慮為城市提供保障性、公益性功能（圖4）。如徐涇車輛段和金橋定修段可開展綜合功能開發(fā)研究。

4 對策建議

4.1 試點先行，分步實施，探索綜合利用經(jīng)驗

上海尚不具備大規(guī)模立體綜合利用軌交基地的條件，應試點先行，分步實施，結合試點基地完善相關機制，為未來立體綜合利用奠定基礎。

4 上海市規(guī)劃軌道交通車輛基地規(guī)劃導向圖

荃灣地鐵站的交通走廊

荃灣車廠上蓋的小區(qū)開發(fā)-中心綠地

4.2 建立節(jié)約集約整體統(tǒng)籌機制，都市區(qū)的高強度綜合利用與市域生態(tài)環(huán)境改善整體聯(lián)動

都市區(qū)高密度、高強度綜合利用與郊區(qū)自然生態(tài)空間的拓展與共享是一個整體。軌道交通車輛基地的綜合利用是節(jié)約集約利用理念的體現(xiàn)，同時又需要在提升城市整體環(huán)境品質和資源共享的框架下統(tǒng)籌。

4.3 完善軌交車輛基地立體綜合開發(fā)的相關制度

形成上位規(guī)劃指導制度，制定相關規(guī)劃技術規(guī)范，科學引導工程建設時序，提高城市管理水平。

4.4 建立包括軌交車輛基地在內的工程類用地實施后富余用地統(tǒng)籌機制

考慮到工程類項目規(guī)劃需要預留一定規(guī)模的實際特點，應建立完善的過程督導機制，動態(tài)跟蹤和評估工程類項目土地使用情況，將富余用地及時納入城市規(guī)劃整體統(tǒng)籌。

4.5 健全相關機制

香港政府是以差額轉讓的方式將土地出讓給港鐵公司建設基地，從一開始，就將軌交車輛基地綜合利用（特指立體綜合開發(fā)）開發(fā)獲利作為了建設成本的一部分。目前上海的軌交基地建設采用的是全額行政劃撥供地方式，因此，需要進一步完善對其經(jīng)營開發(fā)獲利予以合理分配的相關制度。

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