轉(zhuǎn)型期上海老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃策略研究——以上海市漕河涇開發(fā)區(qū)東區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃為例

李 靜

0 引言

“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”是我國(guó)在“十二五”期間作出的重要戰(zhàn)略部署，也是上海在新時(shí)期發(fā)展的必然選擇。如何促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整，節(jié)約集約利用土地，是上海在轉(zhuǎn)型期所面臨的重要問(wèn)題。

目前，上海部分老工業(yè)區(qū)已逐步開始進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)調(diào)整，但在這過(guò)程中也遇到了土地政策、規(guī)劃管理等一系列問(wèn)題。如何優(yōu)化土地空間配置，促進(jìn)土地循環(huán)利用，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問(wèn)題所在。

本文結(jié)合漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)東區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃項(xiàng)目，分析東區(qū)工業(yè)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)調(diào)整實(shí)施過(guò)程中存在的土地管理政策缺失、相關(guān)配套不到位、規(guī)劃指標(biāo)體系不完善等問(wèn)題，提出轉(zhuǎn)型期老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、土地政策銜接等方面的規(guī)劃策略。

1 老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整實(shí)施問(wèn)題分析

目前，上海市中心城區(qū)部分老工業(yè)園區(qū)根據(jù)國(guó)家及上海市政府關(guān)于“推動(dòng)上海市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展”的相關(guān)政策要求，在轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升環(huán)境品質(zhì)、促進(jìn)土地高效利用等方面作了創(chuàng)新性的探索。例如漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)東區(qū)，是漕河涇開發(fā)區(qū)發(fā)展最早的老工業(yè)片區(qū)，部分企業(yè)出于轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，已進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及土地再利用的探索，但在實(shí)施過(guò)程中也遇到一些問(wèn)題，主要有以下幾方面：

1.1 產(chǎn)業(yè)調(diào)整遇到土地政策瓶頸

據(jù)調(diào)查顯示，多數(shù)企業(yè)產(chǎn)業(yè)由第二產(chǎn)業(yè)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)原有工業(yè)土地進(jìn)行重新開發(fā)再利用，利用方式主要有兩種：一是轉(zhuǎn)變土地用途，將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、科研等用地；二是不改變土地用途，對(duì)原有工業(yè)廠房進(jìn)行改造，引入研發(fā)、商業(yè)、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。筆者對(duì)漕開發(fā)東區(qū)3家較大企業(yè)作了企業(yè)發(fā)展意向調(diào)查（表1）。

被調(diào)查企業(yè)主要選擇第二種方式。原因?yàn)椋簣@區(qū)內(nèi)企業(yè)當(dāng)時(shí)以劃撥方式取得土地使用權(quán)，要想改變土地用途，必須重新通過(guò)土地拍牌掛的方式取得，而當(dāng)前由于土地升值企業(yè)需付一定金額的出讓金或補(bǔ)償金，絕大多數(shù)企業(yè)不愿采取這種方式，因此大部分企業(yè)選擇第二種方式。

但嚴(yán)格的說(shuō)，部分商業(yè)、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)活動(dòng)發(fā)生在工業(yè)用地上，導(dǎo)致房屋使用性質(zhì)與土地使用性質(zhì)不一致，缺乏土地、規(guī)劃法律依據(jù)。漕開發(fā)東區(qū)196.68公頃用地中有30.56公頃土地使用性質(zhì)與房屋使用性質(zhì)不符，占總用地的15.5%。如果缺乏法律保證，產(chǎn)權(quán)人不敢投入大量資金改造，而通常只作為臨時(shí)性的租賃，準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致東區(qū)引入項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊。此外，政策、法規(guī)制定部門與相關(guān)管理部門繁多，例如土地政策法規(guī)由原土地局制定，產(chǎn)業(yè)政策由發(fā)改委制定，空間布局由規(guī)土局制定等，政出多門容易導(dǎo)致政策銜接不足，缺乏統(tǒng)一籌劃。

1.2 基于企業(yè)自身發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)定位及配套存在一定局限性

由于目前老工業(yè)區(qū)企業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整均出于自身需求考慮，未經(jīng)過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)定位及配套等方面的問(wèn)題。以漕開發(fā)東區(qū)為例，目前已完成調(diào)整項(xiàng)目6項(xiàng)，總建筑面積約35.8萬(wàn)平方米（表2）。其中sva越界（圖1）、怡虹科技園、浦園科技園等3個(gè)項(xiàng)目將原有工業(yè)廠房改造升級(jí)為以研發(fā)、辦公為主的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)。怡寶商務(wù)園、虹金商務(wù)樓等兩個(gè)項(xiàng)目將原工業(yè)廠房升級(jí)改造為以商務(wù)辦公為主的商務(wù)園，in town項(xiàng)目（圖2）則將原工業(yè)廠房升級(jí)改造為以商業(yè)為主的配套商業(yè)區(qū)。各地塊體現(xiàn)出了鮮明的特色。

但由于企業(yè)多出于自身利益考慮，對(duì)引進(jìn)項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻較低，導(dǎo)致東區(qū)目前已改造項(xiàng)目存在以下問(wèn)題：

（1）各產(chǎn)業(yè)園分布零散且規(guī)模較小，不能產(chǎn)生集聚效應(yīng)。除sva越界地塊外，其他產(chǎn)業(yè)及商務(wù)園規(guī)模均偏小，無(wú)法形成完善、吸引力強(qiáng)的工業(yè)園區(qū)。

（2）產(chǎn)業(yè)類型多樣，彼此聯(lián)系性差，未能從整體統(tǒng)籌規(guī)劃的角度出發(fā)，形成地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈特色。由于開發(fā)主體不同，使得各園區(qū)間并未從集中優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、統(tǒng)籌規(guī)劃的角度出發(fā)，而形成了各自為政的局面。

（3）產(chǎn)業(yè)及配套定位相對(duì)低端，無(wú)法與漕河涇科技綠洲及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)相匹配。目前改造項(xiàng)目的入駐商家除sva越界內(nèi)的韓國(guó)斗山、BYK、日立、招商銀行等極少數(shù)國(guó)際500強(qiáng)企業(yè)外，其他園區(qū)因規(guī)模較小及配套相對(duì)不完善而無(wú)法吸引高端、有影響力的企業(yè)入駐。而園區(qū)內(nèi)的配套相對(duì)不完善，入駐商家較低端，例如sva越界內(nèi)的一些餐飲店，in town的零售商業(yè)、餐飲等，無(wú)法滿足高端辦公人群的日常需求。

由此可見(jiàn)，政府不僅要制定與產(chǎn)業(yè)調(diào)整相匹配的土地規(guī)劃政策，更應(yīng)對(duì)企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整、改善園區(qū)環(huán)境等方面進(jìn)行引導(dǎo)和控制，使園區(qū)能夠統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)。

表1 漕開發(fā)東區(qū)企業(yè)改造意向調(diào)查表

表2 漕開發(fā)東區(qū)改造項(xiàng)目調(diào)查表

1 sva越界實(shí)景圖

2 intown實(shí)景圖

1.3 相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)要求有待進(jìn)一步完善

目前上海市工業(yè)區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)均按照《上海城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》等規(guī)章、規(guī)范執(zhí)行，而缺少針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的彈性控制指標(biāo)，因此需要根據(jù)相關(guān)政策進(jìn)一步完善規(guī)劃指標(biāo)體系。

（1） 用地容積率規(guī)劃控制要求

根據(jù)《上海市城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》要求，中心城區(qū)內(nèi)環(huán)以內(nèi)工業(yè)用地容積率不應(yīng)超過(guò)2.0。目前，上海市工業(yè)園區(qū)建設(shè)控制指標(biāo)均按照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。但是，此標(biāo)準(zhǔn)是按照二類工業(yè)用地建設(shè)制定的，隨著上海市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，中心城內(nèi)的老工業(yè)園區(qū)將逐步由傳統(tǒng)制造業(yè)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)于諸如地塊容積率等規(guī)劃控制指標(biāo)必將有新的要求。同時(shí)，為貫徹國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)相關(guān)政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》，促進(jìn)集約利用土地，重新論證此類用地的容積率等規(guī)劃控制指標(biāo)也是十分必要的。

（2） 服務(wù)配套要求

根據(jù)國(guó)土部發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》的規(guī)定，工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%。而對(duì)于以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主的園區(qū)來(lái)說(shuō)，集中了大量有著較高層次需求的白領(lǐng)消費(fèi)群體，7%的配套服務(wù)比例遠(yuǎn)不能滿足園區(qū)的配套需求。

2 老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃策略

2.1 構(gòu)建各職能部門的緊密協(xié)作的管理機(jī)制策略

前文提到，由于目前有關(guān)政策政出多門，導(dǎo)致政策法規(guī)之間銜接不足，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使老工業(yè)區(qū)改造實(shí)施難度較大，這需要政府部門的相互協(xié)調(diào)，尋找老工業(yè)區(qū)閑置土地處置的合法性途徑，搭建順暢的實(shí)施通道。

2008年10月，上海市幾大主要部門已在此問(wèn)題上邁出開創(chuàng)性的一步。由上海市經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)、上海市城市規(guī)劃管理局及上海市房屋土地資源管理局4大部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)本市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“重點(diǎn)加大對(duì)中心城區(qū)的老工業(yè)集聚區(qū)和工業(yè)用地中傳統(tǒng)制造業(yè)的淘汰和調(diào)整力度，加快產(chǎn)業(yè)置換和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，集聚發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。”與此同時(shí)，2008年，上海市規(guī)劃和土地“兩規(guī)合一”相關(guān)土地法規(guī)與規(guī)劃管理政策的銜接將更為便捷有效。各部門應(yīng)以此為契機(jī)，構(gòu)建緊密協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步制定詳細(xì)落實(shí)措施、提供合法性依據(jù)及制訂相關(guān)的規(guī)劃指標(biāo)。

2.2 形成工業(yè)區(qū)內(nèi)部用地混合發(fā)展的土地政策策略

針對(duì)老工業(yè)區(qū)閑置土地改造的復(fù)雜情況，應(yīng)采取一種更為靈活、彈性的改造方式，使其能充分適應(yīng)市場(chǎng)不斷變化的需求。目前，城市規(guī)劃領(lǐng)域已提出了“混合用地”的新型發(fā)展模式，相對(duì)傳統(tǒng)理念中嚴(yán)格的功能分區(qū)，混合模式具有更能集約利用土地、避免長(zhǎng)距離出行等優(yōu)勢(shì)。我們可以借鑒新加坡、香港等地區(qū)的工業(yè)用地內(nèi)部混合發(fā)展的相關(guān)案例，比如，新加坡緯壹科技園園區(qū)（圖3）內(nèi)部集中了科技產(chǎn)業(yè)、科技研發(fā)、辦公、商業(yè)、酒店、娛樂(lè)等多種功能。即使老工業(yè)區(qū)的工業(yè)用地性質(zhì)短期無(wú)法改變，規(guī)劃部門仍然可以采取彈性的規(guī)劃控制方式，在統(tǒng)籌規(guī)劃、專家論證、公眾參與的基礎(chǔ)上，給予臨時(shí)性改變建筑使用功能許可，允許一般辦公、商業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等活動(dòng)暫時(shí)共同發(fā)展，從而使規(guī)劃與市場(chǎng)相互促進(jìn)，有利于老工業(yè)區(qū)改造的進(jìn)一步落實(shí)。

3 新加坡緯壹科技園功能結(jié)構(gòu)圖

2.3 采取更為彈性的城市規(guī)劃策略

以生產(chǎn)性服務(wù)功能區(qū)為平臺(tái)，采用適用于功能區(qū)發(fā)展、更為靈活的規(guī)劃方法。結(jié)合漕河涇東區(qū)產(chǎn)業(yè)調(diào)整過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，城市規(guī)劃應(yīng)在以下幾方面采取更為靈活的規(guī)劃策略：

（1）用地性質(zhì)與房屋使用性質(zhì)的有效銜接策略

針對(duì)前面所提到的房屋使用性質(zhì)與用地性質(zhì)不符的問(wèn)題，園區(qū)可采取用地性質(zhì)M1不變，補(bǔ)充增加小類用地的方法。例如：在不改變土地使用性質(zhì)（中類）的前提下，根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)補(bǔ)充園區(qū)配套服務(wù)用地（包括商業(yè)、文化、娛樂(lè)等公共配套服務(wù)）、研發(fā)辦公用地（包括研發(fā)、辦公、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等用地……）、人才公寓等小類用地；或采取園區(qū)用地性質(zhì)M1不變，在一定比例用地范圍內(nèi)允許工業(yè)用地與公共設(shè)施及研發(fā)類用地兼容的方法，為彈性操作留有余地。

（2）園區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施規(guī)劃策略

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型將吸引更多高端科技人才，因此對(duì)公共服務(wù)配套設(shè)施有更高的需求。從國(guó)內(nèi)外較成熟的相似案例來(lái)看，園區(qū)的配套標(biāo)準(zhǔn)所占比例較高。例如，新加坡緯壹科技園是以生物醫(yī)藥、科技研發(fā)為主的綜合性科技園，園區(qū)用地面積共92公頃，其中配套服務(wù)區(qū)面積17公頃，占總用地的18.5%；又如，上海創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)配套控制要求為其建筑面積不超過(guò)園區(qū)建筑總量的20%。規(guī)劃部門應(yīng)深入研究生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的業(yè)態(tài)特點(diǎn)，尋找產(chǎn)業(yè)與公共配套用地的比例關(guān)系，劃定公共配套的集中區(qū)域，確定公共服務(wù)設(shè)施所占比例，形成規(guī)模化、層次高的配套服務(wù)中心，從而更好地吸納高端人才進(jìn)駐，同時(shí)又能避免零散、低端的商業(yè)業(yè)態(tài)形式，充分體現(xiàn)規(guī)劃的引導(dǎo)和控制作用。

3 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整需要各方面的政策與之協(xié)調(diào)配合。作為相關(guān)政策制定及落實(shí)的主要部門——規(guī)劃部門應(yīng)從宏觀產(chǎn)業(yè)定位、規(guī)劃布局、規(guī)劃措施等方面推動(dòng)老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整的進(jìn)一步落實(shí)，在新的歷史時(shí)期賦予它新的內(nèi)涵，創(chuàng)造新的內(nèi)容、發(fā)揮新的作用。

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