區劃調整和轉型發展雙重背景下上海市黃浦區規劃策略探討

王 蕾

0 引言

經國務院批準，2011年5月20日，上海市撤銷原黃浦區、盧灣區建制，建立新的黃浦區。“撤二建一”后的新黃浦區將跨入促進“兩區融合，一體發展”的特殊階段，如何深入貫徹落實科學發展觀，結合“撤二建一”的契機，發揮區域優勢，做好統籌協調，對規劃和土地工作者提出了新的要求。因此，在轉型發展大背景之下，研究如何發揮規劃引導調控作用，抓住兩區融合新機遇，打破區界壁壘，促進各項空間資源有序統籌；如何立足規劃和土地管理工作，科學規劃新發展，推進城區健康轉型，加快實現1+1＞2整合效應。

1 理論指導

1.1 科學發展觀

黨的十七屆五中全會指出：面向未來，要以科學發展為主題，加快轉變經濟發展方式為主線，堅持把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點。現階段，我國已跨入轉型發展關鍵期，必須堅持以科學發展為主題，加快轉變經濟發展方式為主線，科學推進轉型發展。實現“科學發展”，必須走好轉型發展之路；做好轉型發展，必須堅持“科學發展”這個主題。因此，黃浦區未來發展必須緊扣科學發展的主題，充分利用現有資源，發揮規劃對產業、功能、土地利用、公共設施等方面的引導調控職能，發展策略上有所創新，走好轉型發展之路。

1 新黃浦SWOT分析示意圖

1.2 供需理論

根據供需理論，從供給方面看，促進產業結構調整，優化城區功能布局，提供更多的生產性、消費性空間是激活有效需求的有效途徑。對黃浦區來說，產業升級、結構優化、各項資源整合完善配置是提升供給的發展方向。從需求方面看，注重保障和改善民生，提高人民生活水平，拉動更多居民參與消費至關重要。加快促進舊區改造，優化社會資源配置、完善城區人居環境是黃浦區刺激需求的有效途徑。

規劃從供需兩個層面入手，立足與供需關系緊密相關的土地、樓宇、文化、社會設施、空間景觀等資源的整合。供給方面緊扣重點功能區建設，著力提升產業發展能級；需求方面統籌完善社會服務設施，改善人居生活環境，加快推動促進舊區改造，從而更好地引導和調控城區轉型發展。

1.3 經濟發展四階段理論

按照邁克爾·波特的經濟發展四階段理論，第一階段是要素驅動階段，第二階段是投資驅動階段，第三階段是創新驅動階段，第四階段是財富驅動階段。其中，創新驅動階段中，作為企業，在應用并改進技術的基礎上，已開始具備獨立的技術開發能力。作為國家（區域），技術創新將成為提高國家（區域）競爭力的主要因素。作為國家中心城市之一的上海已從投資驅動階段逐步開始跨入創新驅動階段，而位于上海市核心的黃浦區推動創新發展責無旁貸。

2 雙重背景分析

2.1 轉型發展

國家層面：“十二五”是國家應對國際金融危機沖擊，努力保持經濟平穩較快發展的關鍵時期，此外，我國已跨入人均GDP3000美元到10000美元的發展階段，已邁入部分國家發展經歷的“中等收入陷阱”時期。應對國際金融危機，跨過“中等收入陷阱”，亟需轉型發展，擴大內需，進行經濟結構戰略性調整。

市級層面：隨著土地、成本、環境等階段性發展瓶頸的日益凸現，粗放型經濟發展方式已難以為繼；上海已邁過人均GDP10000美元的大關，擺脫原有發展路徑依賴，實現由投資驅動向創新驅動轉型，實現二三產業聯動向服務經濟主導轉型，實現粗放外延式增長向精明內涵式轉型，繼續保持城市競爭力，上海在“十二五”期間，提出“創新驅動，轉型發展”的發展思路。

2 上海市各區縣區域面積柱狀圖（單位：平方公里）

3 上海市各區縣人口密度柱狀圖（單位：人/平方公里）

表1 外灘金融集聚帶范圍內老大樓建筑使用構成表

4 田子坊（左）和8號橋（右）

區級層面：“撤二建一”后的黃浦區作為上海市重要的核心區，同樣面臨著轉型發展的壓力。隨著外灘金融集聚帶戰略定位的明確以及世博會及其后續發展的深入影響，未來5年將是黃浦區服務上海發展大局，實現“兩區融合、一體發展”的關鍵時期。要實現1+1＞2整合效應，黃浦區必須致力于整合提升、創新發展。

2.2 區劃調整

區劃調整后，黃浦區不僅區域面積、人口、生產總值、財政收入等各項要素有所擴大，更重要的是利于產業整合，便于統籌規劃，減少協調成本。總體而言，非單純的區域擴展，而是功能性的突破（圖1）。

3 聚焦發展

整合，包括各項資源的匯總和要素的提煉。原兩區的各項資源需予以梳理匯總，認清發展機遇和未來發展優勢。根據供需理論，資源要素主要可包括土地資源、樓宇資源、文化資源、社會公共資源、空間景觀資源等方面。

轉型，包括結構的調整和能級的提升。兩區資源的整合并非簡單的梳理匯總，更是在原有資源要素基礎上的統籌和提升，并針對區域發展的劣勢和未來挑戰提出對策。即在各項資源要素匯總和統籌基礎之上，對應結構調整和能級提升，根據供需理論，主要可集中在產業導向、功能布局、土地利用、社會設施等方面。

創新，包括發展的深化和影響的拓展。創新是推動城區發展的強大動力，除對原有發展面臨的難點、重點問題有所突破外，還需發揮自身特色，立足長遠，設立發展目標。比如發展理念、發展策略、實施機制等方面創新。

4 規劃策略確定

4.1 重整合——城區各項資源要素整合

（1）土地資源整合

土地資源仍然有限，用地結構有待調整，集約化利用要求高。新黃浦面積為20.5平方公里，仍是上海市區域面積較小的區（圖2），土地資源彌足珍貴。此外，就人口密度而言，新黃浦居全市第二，略低于虹口區（圖3）。狹小的區域面積加上較高的人口密度，使得土地資源更顯稀缺。

其中，現狀建設用地面積約18.6平方公里，占區域總面積的91%。就用地結構來看，現狀以居住用地和公共設施用地為主，居住用地比例最高，占建設用地的39.8%，但整體居住質量水平不高，仍留存大量舊里，亟需改造。公共設施用地占建設用地的16%，相對國際大都市核心區來看，比例仍不夠高，與黃浦區作為上海市商務商業核心功能區定位不相符。綠化用地比例約6.6%，仍然偏低，對城區居民生活質量和投資環境有一定影響。就開發動態來看，可開發用地總量相對更少，且開發成本較高。因此，黃浦區未來發展需要突破土地資源瓶頸，促進土地集約化利用，提高土地利用效能仍至關重要。

（2）樓宇資源

樓宇資源總量較高，老大樓資源豐富，集聚度仍需提升。區劃調整后，兩區現狀樓宇資源總量達到1280萬平方米。其中，經市政府認定的跨國公司地區總部達到33家，稅收億元樓宇達到40幢。此外，1949年前建造的老大樓資源豐富。以外灘金融集聚帶為例，其范圍內明確保留169幢老大樓，總建筑面積約115萬平方米，其中100幢為優秀歷史建筑。經過對其使用功能的調查發現，在老大樓總量中仍有13%作為行政辦公和住宅（設施落后、居住擁擠），另有少量建筑空置，其文化和經濟價值尚未充分發揮（表1）。此外，商務樓分布在各個區域，布局較分散，各商務區之間缺乏有機的聯系與互動。

（3）文化設施資源

文化設施資源豐富，產業化發展較快，分布較為零散，后續發展潛力仍需挖掘。區劃調整使得原兩區的文化底蘊、文化設施、文化產業得以高度融合，加上世博后續文化理念的延續，新黃浦區文化資源相當豐富。其中，市級文化設施23處，環人民廣場1平方公里面積內擁有20家音樂廳、電影院和劇場。田子坊、8號橋是上海市第一批文化創意產業集聚區（圖4），其后續發展優勢明顯。文化產業具有產業集群化的特征，未來文化發展仍需促進文化要素的集聚，促進要素互補、聯動發展。此外，還需進一步激活部分歷史文化遺產，以在新的時代背景下，發揮其潛在價值。

（4） 社會公共資源

社會公共資源總量充沛，品牌優勢突出，但布局失衡、功效不足問題仍然存在。其中就教育資源來看，數量較多，布點較密，已擁有37所中學、31所小學、41所幼兒園；品牌優勢明顯，其中市級示范性、實驗性高中達到7處；但規模偏小，與規劃用地標準有差距。衛生設施數量較多，市級醫院6處，區級醫院10處；區級醫院規模效益不佳，社區級醫院效能未得以發揮。公共文化設施市級24處，區級8處，是上海市文化設施最為集中的區域；空間分布不均，特別是中南部地區；社區級文化設施有弱化趨勢。公共體育設施共6處，為區級體育設施；規模較小，品質和輻射力不夠；群眾性活動場地不足。

（5）空間景觀資源

空間景觀資源豐富，點線面要素齊備，市區共管范圍較大，規劃控制嚴格。其中，就濱水景觀資源來看：黃浦江沿線岸線長約8.3公里，蘇州河沿岸岸線長約3公里，面積合計約4.73平方公里，占總區域面積的23%。就歷史風貌資源來看：區域內歷史風貌保護區面積約5.84平方公里，約占總區域面積的28.5%。涉及外灘（部分）、人民廣場、老城廂、衡山路－復興路（部分）4個歷史風貌保護區。優秀歷史建筑總量為207處，約占全上海632處總數的32.7%。區內擁有32條風貌保護道路和36條風貌保護街巷。上述兩類既是黃浦區的優勢資源，又是發展受限因素，屬市級規劃行政主管部門管理區域，景觀要求高，規劃控制嚴格。

4.2 促轉型——城區發展方式轉型

（1）產業導向優化

原黃浦區和原盧灣區產業結構總體較為類似，產業類型也較為多樣，零售商業、商務服務業、休閑旅游業均較為發達。但主導產業各略有側重，產業發展成熟度有所差異。原黃浦區更側重于金融服務業，外灘金融集聚帶集聚發展已上升至國家戰略，成為上海市打造國際金融中心“一城一帶”框架的重要組成部分；原盧灣區相對側重文化創意產業，并具有先發優勢、品牌效應，已擁有8號橋、田子坊、江南智造等一批國家級、市級文化創意園區。

通過對世界發達城市的轉型戰略分析（表2），轉型是世界各大城市發展過程中面臨的共同課題，芝加哥、倫敦、新加坡等許多大城市在自身發展的道路上，都經歷過轉型發展，其成功轉型經驗將給處于轉型階段的上海以及黃浦區的未來發展帶來一些借鑒和啟示。黃浦區未來促轉型著力點主要包括以下3方面：

一是產業發展多元化。從內涵來看，發展重點向外向型產業轉變，立足服務全國和全世界，主要為金融和商務服務業、文化創意產業、休閑旅游業和相關的零售商業等。從層次來看，由商務和金融服務業為主導向商務和金融服務業、文化創意產業、休閑旅游業等多產業并進的經濟多元化格局的轉變。未來黃浦區在原產業優勢基礎上，可聚焦發展六大產業：金融服務業、商貿流通業、專業服務業、文化創意業、休閑旅游業和航運物流業，并推進產業鏈組合，增強各產業之間的相關性與聯系性，形成綜合集聚效益。

表2 世界發達城市產業轉型發展戰略分析

二是產業更新高端化。不僅包括傳統商業、商務服務業、休閑旅游業的檔次與能級的提升。而且包括產業結構的優化和升級，不再以生產制造業為中心，更強調創意、營銷等概念，引進價值鏈高端部門，引進跨國、跨區域高端客戶（總部經濟）。一方面，政策上采取差別性優惠政策，提供良好的環境、服務及設施，吸引高端客戶入駐，發展總部經濟；另一方面，聚焦金融服務業同時，集合黃浦區的歷史稟賦和文化資源，利用世博后續利用的契機，做強做大知識含量高、能耗少、資源消耗少、污染低、附加值高的文化創意產業。比如將豫園建成為黃金珠寶首飾創意產業區。

三是產業分布集群化。現代服務業集群發展已成為世界的潮流和趨勢，并主導著國際大都市中央商務區的發展。特別是部分產業集群化發展特征明顯，即產業中相互關聯的、在地理位置上相對集中的若干企業和機構的集合，具有較強的群體競爭優勢和集聚發展規模效益，比如金融服務業、文化創意產業等。因此，此類產業發展更需集聚化發展，形成高端產業集群，不僅空間上集聚分布，而且產業上聯動發展。比如，深化建設外灘金融集聚帶，并推動金融服務業與商貿流通業、航運物流業等優勢行業融合發展，形成以金融為核心的高端產業集群；融合休閑旅游、文化創意等，在世博會文博區和城市最佳實踐區等沿江集聚打造創意產業集聚區等。

5 “一帶”、“兩街”、“五個功能區”重點功能區布局示意圖

（2） 功能布局統籌

原黃浦區和原盧灣區總體空間布局略有差異，原黃浦區以“一帶三區”重點功能布局，主要聚焦重點功能區；原盧灣區采用的是“三區兩圈”功能布局方式，是全區范圍的滿覆蓋。劃分口徑不太統一。作為上海市轉型發展的核心區域，未來發展既要與上海市總體空間布局相銜接，又要聚焦未來發展重點區域。因此，規劃總體布局上圍繞濱江和北中南四個規劃片區，推動“一帶”、“兩街”和“五個功能區”聯動發展（圖5）。

“四個規劃片區”包括：以外灘金融集聚帶建設和世博浦西部分園區的后續開發為重點，以金融、商貿、文化、旅游等為主要功能的黃浦濱江片區；以人民廣場周邊的功能提升為核心，以專業服務業、高端商業、文化產業等為主要功能的黃浦北片區；包括淮海路—新天地市級商業中心、豫園市級商業中心以及大量的居住地區，以商務、商業、文化以及居住為主導功能的黃浦中片區；包含部分打浦橋地區商業中心，以一般住宅區為主的黃浦南片區。

重點功能區布局包括：“一帶”為外灘金融集聚帶，面積約2.6平方公里。主導產業包括金融業、現代商業、國際商貿業、專業服務業。“兩街”：南京路街區，面積約3.03平方公里，努力成為上海最繁榮繁華的都市綜合商圈，未來發展的主導產業包括精品商業、文化產業、餐飲業等產業；淮海路街區，面積約2.42平方公里。推進商業商務功能向金陵東路延伸拓展，形成在國內外有重要影響力的時尚商圈。主導產業包括現代商業、金融、貿易和專業服務等高端服務業，同時打造休閑旅游等功能。“五個功能區”：人民廣場公共文化商務區，面積為1.10平方公里，打造成為“海派百腦匯”，主導產業包括行政管理、文化產業、商務辦公；新天地國際高端商務區，面積為0.96平方公里，形成具有時尚特征的高端商務區。主導產業包括專業服務、商貿業、休閑娛樂；豫園商業文化旅游區，面積為0.70平方公里，打造上海最具民族特色的商業文化旅游區、特色商貿功能區，主導產業包括旅游業、特色商業、創意設計；打浦橋綜合商務區，面積為1.05平方公里，打造上海具有影響力的綜合商務區。主導產業包括商業、休閑、旅游業、文化創意產業；世博濱江文化博覽商務區，面積為2.50平方公里，主導產業包括文化創意設計、文化博覽、交流展示、產品體驗等。

（3）用地結構調整

原黃浦區和原盧灣區用地結構較為類似，功能較為復合。土地使用構成與各類設施布局相對上海其他區，具有高等級公共服務設施集中、公共設施用地和居住用地比重相對較高、商業服務功能全、商務功能定位高、社會服務設施完善等特點。但相對國際大都市用地結構而言，現狀公共設施比重仍然較低，居住用地比重相對較高（圖6）。

促轉型主要為優化用地結構，包括：①提升公共設施用地，提升城市功能。黃浦區目前公共設施用地約占現狀建設用地的16%。其比例仍然較低，空間分布較為分散，聯動性不夠，因此規劃需提升公共設施用地；②減少居住用地，提高居住品質。居住用地約占現狀建設用地的39.8%。仍有部分舊里及危棚簡屋等4類住宅組團用地，主要集中在南部區域的老城廂商業居住組團和斜土路居住組團內。規劃需減少居住用地；③增加綠化用地，改善城市景觀。綠地面積為122.5公頃，占現狀建設用地的6.6%。主要集中在區域內中部和南部，北部除蘇州河沿線綠地外，大型公共綠地較少。因此，規劃適當增加大型公共綠地，完善集中綠地的布局，適當補充小型公共綠地，使全區公共綠地布局更加均衡；④增加道路用地，滿足出行要求。道路廣場用地面積為473.5公頃，占現狀建設用地的25.4%，其中包含世博會園區及周邊的廣場用地。規劃需增加道路廣場用地，一方面更好滿足出行要求，另一方面創造更多公共活動空間。

（4）社會設施完善

區劃調整后，設施總量更加充沛、種類更加齊全、品牌優勢較為突出，但總體布局失衡、功效不足等問題仍然存在。同時，社會設施空間分布的不均衡、功效發揮的局限性，以及出現的服務不到位的問題，其自身供需矛盾仍然存在。

社會設施促轉型要點主要在于打破原有區界壁壘，盤活存量資源，突出服務品質要求，走緊湊發展之路。一是繼續做強優勢設施，著力彌補弱勢資源。以社會服務設施的跨街道共享和借用為原則，做強優勢設施，擴大品牌效應；彌補部分弱勢資源，統籌分配，形成服務較為均衡與完善的社會服務設施體系。二是從單純追求數量到注重綜合效益轉變。隨著經濟社會的進步，生活水平的提高，人們對社會公共資源、公共服務的質量和水平要求提高。黃埔區目前各項社會事業設施數量上基本已經滿足城區需要，關注重點需要從單純的總量增長向綜合效益均衡的轉移，重視滿足不同階層群體的需要。三是強調資源整合、均衡布局，促進設施共享。注重提高土地利用效率，提升公共設施的可達性和便利性，并根據實際情況，實現設施配置模式從均勻計劃配置到分層分異供給，從單一功能區劃到綜合模塊開發的轉變，促進公共設施的共享。

6 黃浦區與紐約、東京CBD現狀用地結構比對圖

4.3 謀創新——城區發展策略創新

（1） 理念創新

由“中央商務區（CBD）”向“中央活動區（CAZ）”邁進。倫敦為應對全球化和城市自身發展的雙重需要，其新一輪空間戰略規劃提出并界定了中央活動區（CAZ）的概念，對傳統的城市中心在功能和空間內涵上進行了進一步的擴展。打造地域范圍更加寬泛，產業功能更加綜合，多元用途的中央活動區（CAZ）代替原來單一用途的金融區和商務區的發展，使倫敦成為全球城市的核心功能區。其提出的中央活動區（CAZ）成為一種全新的城市中心區的概念。

“撤二建一”一方面增加了區域的面積，資源要素更加集聚，使新黃浦區在發展規模上更接近國際發達城市中央活動區（CAZ）的規模；另一方面“撤二建一”又提升了整個區域產業功能的多樣性，金融服務業、文化創意產業、商務服務業、會展業、休閑旅游、餐飲等產業要素更加齊備。此外，世博會的宣傳效益及世博后續的使用也使得世博園區有機會成為上海市的中央活動中心，成為將黃浦區打造成引領性、標志性、全球性的中央活動區的重大契機。

（2）策略創新

策略創新一：提升供給層面，立足兩大核心功能產業，優化功能空間布局。一是集聚外灘金融集聚帶，集中金融服務創新。打造外灘金融集聚帶已經成為國家戰略，其上海金融核心的地位已經鞏固。但要繼續發展，繼續突破，仍需聚焦金融創新。從倫敦的經驗來看，金融創新已經成為推動倫敦金融服務業集群發展的不竭動力。作為全球金融中心，倫敦主要靠金融創新和保險技術創新，以及與金融相關產業的全球化標準來維持金融中心的領先地位。二是推進文化創意產業發展，打造上海文化創意產業核心。目前，上海尚未形成真正的文化創意產業核心。兩區合并后，原盧灣的創意產業園優勢加上原黃浦的文化設施資源優勢，有條件、有機會打造上海的文化創意產業核心。

策略創新二：刺激需求層面，突破相關政策瓶頸，有序推進舊區改造。舊區改造問題一直是黃浦區作為中心城區發展面臨的瓶頸問題，也是最大的民生問題。近幾年，上海市推出的保障性住房新政策為推進黃埔區舊區改造提供了機遇。因此，要通過相關政策創新，將保障性住房建設和推動舊區改造有序結合，在中心城區適當增加廉租房、公租房的比例。此外，深入研究相關舊區改造政策，不是僅局限于規劃層面，還涉及土地、房地、動拆遷等。從規劃層面的控規技術準則、風貌保護、建設項目審批、保障性住房建設等相關政策內容；土地管理層面的國有土地征收和補償等相關政策內容，樹立科學發展觀維度下的價值標準和價值取向，對相關政策細化深化研究、完善，適當補充具體內容，以突破政策瓶頸，推進舊區改造。

（3） 機制創新

促進城區科學發展，不僅需要科學規劃，更需要提高規劃的可操作性，促進規劃實施落地，因此，需要科學建立規劃引導機制。即以規劃引導調控為核心，積極探索完善土地開發、土地供應、資金平衡等相關機制。其中，以規劃引導機制為核心，即突出規劃的引導作用，嚴格按照規劃的要求，深化項目實施方案，保障規劃目標的實現。在土地開發機制中，為加快地塊的動拆遷，在現有貨幣化安置辦法的基礎上，建議探索多途徑動拆遷安置辦法；在土地供應機制中落實深化帶方案招標機制；面對融資艱難、房源短缺等問題，研究資金平衡機制，比如向市級層面爭取相關配套設施建設專項資金及市留部分出讓金返還，彌補建設資金缺口；由中標單位負責帶建部分公共設施，降低地塊前期開發成本等。

5 結語

在兩區融合、轉型發展的關鍵時期，規劃作為龍頭，發揮引導調控作用勢在必行。重整合、促轉型、謀創新，將是未來規劃作用發揮的著力點。黃浦區在新的發展起點上，必須深入貫徹科學發展觀，按照“創新驅動、轉型發展”要求，抓住兩區融合新機遇，科學規劃黃浦新發展。

感謝上海市黃浦區規劃和土地管理局黨委書記徐明前先生、上海市黃浦區規劃和土地管理局調研員馬健峰先生對本文的悉心指導。

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