長江安徽段水上重特大交通事故引發的思考

蕪湖海事局 吳乃平

長江干線安徽段長343km，流域面積達6.6萬 km2，占全省總面積的47.3%，被譽為水路運輸的“黃金水道”，號稱“八百里皖江”。自1977年至今，長江安徽段共發生10起一次性死亡10人及以上的水上群死群傷重特大交通事故，有的震驚全國，如1977年的“5·14”、1990年的“1·24”碰撞事故等。筆者對這些事故進行了整理和分析，并提出相關建議和對策。

一、事故概況

見表1。

表1 長江安徽段重特大交通事故

表1 長江安徽段重特大交通事故 續表

二、事故特點及原因分析

1. 事故種類

涉及單方面沉沒（自沉）事故4起，占40%；涉及雙方或多方碰撞事故6起，占60%，且碰撞后一方迅速沉沒，從而造成大量人員死亡。

2. 事故發生時間

大時間：渡船事故主要集中在2000年以前。由于2000年以后道路的改善和跨江橋梁的相繼建設，以及渡船管理責任制的進一步落實和到位，2000年至今沒有再發生渡船群死群傷事故。另外，10起事故中發生在枯水季節（12月至次年3月間）的有5起，中水位期（4、5、10、11月）4起，洪水期（6月至9月）1起。

小時間：1起事故發生在夜間的0000—0100時，這個時段屬于碰撞事故高發時間段；其他事故雖發生在白天，但大多處于邊界時段（黎明前至天亮后的晨光初現時段或日落前至天黑后的昏影時段），即0400—0600時（5月至10月）、0500—0700時（11月至交次年4月）、1800—2000時（5月至10月）、1700—1900時（11月至交次年4月），或接近邊界 時段。

3. 事故發生周期

從表2可見，事故發生周期為5年、5年、2年、1年、7年、2年、0年（1999年發生2起）、5年、5年。如將發生事故年份分為20世紀80年代（及以前）、20世紀90年代和21世紀初三個階段，由于事故發生后各方管理力度加大，并利用超乎尋常的方式開展檢查、督查，每個階段事故的發生周期規律呈現為“政策干預力度加大→周期變長→干預力度減弱→周期變短”，然后重復新一輪循環。另外大多情況下事故發生周期為5年。

表2 長江安徽段重特大交通事故發生周期

4. 事故發生地點

有8起事故發生在主航道內，2起事故發生在支汊航道或串溝內。

5. 事故船舶類型

10起事故中，涉及渡船（包括客渡船、汽渡船）5起，高達50%；涉及個體船舶（鄉鎮運輸船舶）、鄉鎮非運輸船舶4起，占40%。

6. 事故前船舶態勢

10起事故中，順航道對駛相遇發生的碰撞有2起，其余8起事故均與橫越態勢有關。

7. 事故船舶大小

沉沒（自沉）事故船舶均為小船，碰撞事故中沉沒的一方除“DFH339”輪、“DZ掛114”輪和“HY8”輪船長超過20 m外，其他均為小船。小船在航行中，一來不容易被他船發現，二來一旦發生事故，沉、翻的可能性較大。

8. 事故船舶種類

10起事故共涉及船舶16艘，其中渡船（包括客渡船、汽渡船）、鄉鎮運輸船舶和非運輸船舶有9艘，占56.25%。除2004年“4·4”碰撞事故外，每起事故都與渡船或鄉鎮船舶（農用自備船舶）載客或非法載客有關，可見渡船或鄉鎮船舶（農用自備船舶）是造成群死群傷的重要源頭。

9. 事故原因分析

10起事故中，與船舶超載、操作不當有直接關系的有5起，其中含4起沉沒（自沉）事故。碰撞事故中，有3起與能見度不良的天氣（濃霧、小雨）有關。其他碰撞事故與未遵守《長江避碰規則》《內河避碰規則》相關條款如瞭望、安全航速、航路選擇、避讓原則及臨危處置等有關。當然，通過分析這些事故可知，安全管理責任制不落實也是事故原因之一。

總之，上述事故集中反映了“小船容易出大事、超載容易出大事、橫越容易出大事、霧航容易出大事、水枯容易出大事、主航道容易出大事”的特點。另外，2009年“9·8”農用自備船舶事故也驗證了“小概率事件發生的可能性在增大”的道理。

三、幾點思考

皖江段水運安全基礎較為薄弱，從業人員整體安全意識不高，水上安全隱患較多，整改較難，水上險情時有發生，發生重特大事故的可能性依然存在，還需持續關注和督促主體責任落實。

（一）控制了渡船事故，就控制了重特大事故

截至2011年底，長江安徽段共有渡口166處，其中支汊航道75處，占45.1%；渡船131艘，其中汽渡船35艘（占26.7%），支汊航道47艘（占35.9%）；渡線97條，其中支汊航道39條，占40.2%。

渡船是沿江兩岸人民群眾出行和城鄉物資交流的重要交通工具之一，在某些江心洲，渡船是群眾出行的唯一交通工具。目前長江安徽段沿江渡口渡船還存在以下問題。

（1）渡船“三差兩難”現象依然存在。渡船仍存在“船舶技術狀況差、船員文化素質差、渡船渡運效益差、安全缺陷整改難、渡船安全管理難”的現象。以蕪湖海事局轄區為例，該區域渡船的具體情況為：船舶技術狀況差，安全投入上“等、靠、要”現象普遍，沒有建立渡船更新改造機制，船齡10年以上渡船占總數的51%，仍有5艘人力渡、2艘掛槳機船未實施改造；船員文化素質差，從業人員素質不高，初中文化程度及以下船員占總數的71%；渡船渡運效益差，有些渡船為“半義渡”，贏利較少，安全投入得不到保障。以上情況導致渡船缺陷多，船員對隱患主動“查”“整”的意識不強。被發現的渡船缺陷具有依舊性、反復性，船員或經營人在缺陷整改上存在“省、拖、湊”或“虛心接受，堅決不改”現象，從而給渡船的安全管理帶來很大隱患。

（2）渡口安全設施依然薄弱。大部分渡口雖得到改造，但自然坡岸式渡口仍不在少數，大部分渡口依然缺少安全設施，渡口標準化建設配套資金籌集難、進程推進慢。以蕪湖海事局轄區為例，自然坡岸式渡口仍占總數的21%。

（3）渡船違章冒險航行依然多發。由于存在僥幸心理、貪圖一時利益等原因，渡船超載、冒霧航行、不執行禁航令（如大霧禁航、大風禁航等），客渡船非法載車等違章行為依然多發。

（4）渡船經營人和船員安全管理依賴癥依然突出。長期以來，渡船管理慢慢變成了“保姆式”，比如主管部門大包大攬渡船船員考前培訓費用，經常向渡船贈送救生衣、VHF等。目前“保姆式管理”現象雖得到一定程度扭轉，但船員或經營人在辦理相關證書、考前培訓、相關補貼等方面的依賴性依然突出。

針對以上問題，筆者提出以下建議：

（1）著力解決安全投入缺乏原動力難題。應繼續加強各級地方政府在渡運安全管理工作中的主導地位，把渡運納入民生范疇和新農村公共交通設施建設的范圍，加大安全資金、配套專項資金投入，包括對渡船船員的相關培訓費用（培訓費用由國家買單或由國家給予相應補貼），從根本上改善渡運安全基礎特別是鄉鎮客渡運安全基礎，有效加快推進渡船大型化、船型標準化、船員素質提升化等工作。

（2）渡船享受“橘黃色特權”。出臺規定統一將渡船船身漆成鮮艷奪目的“橘黃色”，或者根據沿岸背景、江面顏色等因素，統一將渡船船身漆成綜合論證后的其他顏色，這樣在很遠的地方就可以被其他過往船舶發現和識別，便于及早禮讓。

（3）充分履行現場管理職責。各級政府必須加大對渡運安全的管理力度，鄉鎮政府、社區、街道應督促安管員認真履行現場安全管理職責，及時打擊和取締非法渡運行為。同時政府應合理配備安全生產資源，包括安管員的配備率、工資和經費落實等方面。

（4）評估和控制渡船三大風險。超載（超定額）、積載不平衡（含上下渡過程中形成的不平衡）以及航行環節是渡船的三大風險。政府、相關管理機構應加強航行、超載、積載管理，認真評估每艘渡船存在的風險因素，并據此采取控制措施。如針對航行環節，要求渡船駕駛員利用聲號、燈號、VHF無線電話等主動聯系，不開“啞巴船”，不搶航、不強行橫越；強化大風、大霧等惡劣天氣預警，遇大風、大霧、大雨等情況不得開航，客渡船嚴禁非法載車。

（5）強化主航道內小型渡船的安全管理。主航道內順航道行駛的船舶流量大（以蕪湖海事局轄區為例，日斷面流量約在1 500～2 000艘次），渡船與其交叉相遇的頻率高，碰撞的可能性大。一旦發生碰撞，造成群死群傷的可能性就大。因此必須將主航道內小型渡船作為重中之重，實施差別管理。

（6）加強安全教育和日常檢查。船公司、船舶、培訓機構、相關管理機構等應共同努力，強化事前預控，加強對駕駛員的培訓和教育，包括責任心、業務能力和主觀能動性的教育，使他們牢固樹立“安全第一、預控為主”的思想，使他們具有高度責任感和良好的職業道德，提高他們的操作技能和應急反應水平。同時政府、管理機構要強化檢查，徹底改變渡船船員對隱患由被動“改”（甚至不“改”）轉變為主動“查”，增強缺陷、隱患意識，并及時整改。

（二）創新轉變安全生產政策干預模式

上述重特大事故發生周期與政策干預度的對比所反映出的規律具有以下含義：一是說明事故難以預見，在事故之前，政策干預度處于一種靜態（無作為狀態），就像滅火器未打開閥門之前一樣；二是事故突發后，政策包括新出臺的一些規章制度、措施發揮猛力，就相當于打開了滅火器閥門，暴風驟雨式地對事故進行噴射，打擊力度大、顯效快，發揮了預期的規模效用和警示效應，迎合了公共治理的現實需求，從而拉長了事故周期；三是在事故周期被拉長后，復歸于平靜，政策干預度開始減弱；四是事故致因又開始積累，小事故、一般事故多發，最后重特大事故發生，周而復始。“事故牽著政策手，上下翻飛左右走”，事故成了政策干預大小、多少的動力，因此必須創新政策干預模式，不能靠“事故推動理論”，不能靠“事故推動管理”，不能靠“事故推動監管”。防事故不能僅靠搞運動式治理，而是要在平時下工夫，只要平時做實了，專項活動就可以減少，只要經常做了，“集中式”“消防式”“運動式”治理就少了，才能從根本上走出這種怪圈。

（三）加強“邊界時段”規律研究

筆者曾對蕪湖海事局轄區1996年至2008年13年以來發生的共312起碰撞事故（含小事故）的每時事故數分布進行了整理，得出發生頻率較高的時間段為2000—2100時、2100—2200時、2200—2300時、2300—2400時、0000—0100時、0200—0300時、0300—0400時、0400—0500時、0600—0700時，這9個時間段發生的碰撞事故數均超過15起。上述10起事故的發生時間大都處于邊界時段或接近邊界時段，有關單位和部門應加強對涉及“邊界時段”的人、船舶、環境和管理規律的分析，并研究對策。同時，應在前人研究的基礎上進一步開展人體生物節律的研究和應用，重點尋找“邊界時段”與人體生物節律劣期重疊時的事故規律，解決人體生物節律劣期及大腦反應遲鈍期的航行風險，以提高危險時段和人體低潮期重疊時的應對能力。

（四）加強對霧情的研究和觀測

一是相關機構或部門組織氣象、航運專家對長江安徽段沿線霧情（包括霧的分布、出現時間、出現地點、出現范圍、種類、起霧規律、持續時間等）進行專題考察，還要研究城市污染對霧的結構的影響；二是要增大投入，在長江沿線安裝一定數量的高精度霧觀測設備（或稱能見度儀）對霧情進行監測；三是要根據氣象部門發布的霧情信息或能見度儀反映的數據及時發出預警，提醒船舶注意安全。

（五）加強農用自備船舶管理

長江安徽段有21個江心無人洲，這些無人洲經常被承包進行養殖或種植農作物和樹木。作為進出無人洲的唯一交通工具——農用自備船舶數量較多，非法載客行為相當普遍。這些農用自備船舶不具備載客條件，駕駛人員（或未持有適任證書）操縱技術較差，不了解船舶航行規定及相關法律法規，只憑經驗和直覺開船，不僅影響正常航行秩序，還嚴重危及自身及乘客安全，存在重大水上交通安全隱患。

鑒于農用自備船舶長期積累的隱患尚未得到徹底消除，建議省政府盡快出臺《安徽省農用自備船舶安全管理辦法》（暫定名）；縣（區）、鄉鎮（街道）政府應加大安全投入，加強對農用自備船舶的管理；相關單位或部門應積極做好安全知識教育和安全意識宣傳。