談規劃許可階段公眾參與的問題與對策

鄭 宸

(廈門大學建筑與土木工程學院，福建 廈門 361000)

0 引言

城市規劃許可，是指城市規劃行政主管部門應建設單位或個人的申請通過頒發許可證件，依法賦予其某種建設和法律資格的行政行為。在我國，主要是指“一書兩證”的申請，審查與發放。這是我國城市規劃管理活動中與各方利益直接相關的內容，受到公眾的格外關注。因此，如何在規劃許可這個關鍵環節實現公眾參與的常態化和有效化，防止利益失衡，是現階段規劃管理制度化改革的重要議題(見圖1)。

圖1 論文思路與結構

1 規劃許可階段公眾參與的必要性

1.1 客觀上，公眾參與是提升規劃許可科學性和民主性的必要條件

城市的發展是一個非常復雜的過程，決策者不可能掌握所有的信息與資料，因而判斷常出現偏差。而公眾參與則可以保證決策者信息獲取的多元化，從而最大限度保證最后決策的最優性。

其次，傳統的規劃許可是一個申請—批準的二元模式，項目申請在絕大多數情況下是一個經濟利益的活動，申請方更多的考慮效率因素。因此加強公眾參與的力度，可以讓審批者更多地了解公眾訴求，從而更多考慮公平因素，協調各方利益沖突。

此外，城市規劃管理是一個長期連續的過程。某一時刻管理與監督缺失導致權力尋租的可能性很大，因此，加強公眾參與，讓利益相關者自始至終地關注和監督，可以大大減少這些陰暗面存在的土壤，保證規劃許可的陽光和公信力。

1.2 主觀上，是公眾維權意識加強的現實要求

現在，公眾越來越關注自身利益的保障。在規劃領域，事關公眾貼身利益的，便是引導和控制建設行為的規劃許可環節。既是矛盾的集中領域，也是公眾最為敏感和有參與意愿的規劃管理領域。因此，在規劃許可中引入高層次的公眾參與是民意的要求(見圖2)。

同時，我國現階段多采用社區型居住模式，是相同經濟文化和社會背景的聚居。因此在申請規劃許可的建設活動所涉及的地塊范圍內，居民具有價值取向相對均一和集中的特點，通常能夠提出統一的意見要求，這一特點既增加了公眾參與的需求力度，同時也提升了規劃管理環節的工作效率，避免了因利益群體復雜而導致利益協調的困難。

圖2 謝莉、安斯汀的公眾參與階梯

2 我國現階段規劃許可中公眾參與的主要不足

由于歷史，體制，經驗等主客觀因素，當前我國城市規劃的公眾參與環節，不論是政府有關部門還是公眾參與，在認識和行動上都有著諸多不足，最主要有以下幾點。

2.1 缺乏制度上的保障導致公眾參與無法常態化

在我國的法律體系中，涉及城市規劃許可公眾參與的主要是《城鄉規劃法》和《行政許可法》。前者主要從原則上強調了公眾具有知情權，后者則主要是規定涉及社會公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當舉行聽證會。

雖然法律明確支持在城市規劃領域的公眾參與，但是條文缺乏操作性和剛性約束，在下位法規與政策上也沒有進一步細化。因此在實施過程中，政府和開發部門可能采取靈活的方式規避某些參與環節。缺乏明確的法律制度保障，公眾則難以保證參與規劃決策的常態化。

2.2 公眾參與的零散性導致參與的形式化

目前我國城市規劃實施過程中的公眾參與，90%以上的當事人以個體形式出現，利益要求零散，甚至相互矛盾，因而很難形成有深度、有強度的參與力度。由于公眾在利益訴求時缺乏有效組織，很多公眾缺乏參與意識，在意見征詢過程中，漠不關心和敷衍了事。未經過認真思考和分析的意見，不能反映真實情況，也沒有參考價值，使得公眾參與沒有達到反饋意見和協調利益的目的。

2.3 信息的單向流通導致參與的交互性不足

目前我國公眾參與的技術手段基本局限于信息的單向傳遞，而缺少信息的雙向交流。政府發布信息后并不確定是否引起公眾注意，公眾也無法知曉政府是否認真研究了他們的意愿和要求(見表1)。疏于公眾逆向反饋機制的建設，導致公眾參與有行動無結果，不僅影響公眾參與的積極性，也給未來實施階段留下隱患。

表1 規劃許可各階段信息流通障礙的主要方面

2.4 公眾傾向于使用行政救濟維權

現階段公眾對于規劃許可的前期參與，包括項目，規劃圖紙的公示，以及規劃聽證會等等，都不是很敏感。這既有缺乏參與意識的主觀原因，客觀上也因為規劃成果專業性強，很難在短時間內全面了解。這導致許多項目在許可審批，甚至建設項目竣工后，出現因為各種問題帶來的糾紛。在這個時候公眾只能通過行政救濟手段維護自己的利益，如上訪，復議，行政訴訟等。這些手段一是成本太大，二是有些損害即使糾正后也難以彌補。因此行政救濟并不能作為公眾參與的一種常態化手段。

2.5 公眾參與的階段性難以保證參與的有效性

目前規劃許可環節中公眾參與大部分集中在公示階段，而這一階段，規劃方案已經經過了多次的利益博弈，是一個集中了開發商，政府等多方利益和共識的成果。因此即使公眾有不同的想法和建議，面對已經達成妥協的政府，開發商，專家等各方，也明顯處于弱勢，很難對方案產生很大的影響。這樣的公眾參與其實并沒有實際效果。

3 借鑒與改進建議

他山之石，可以攻玉，因此在總結國外先進經驗的基礎上，筆者提出改善我國公眾參與目前問題的幾點建議。

3.1 完善法律和制度體系，注重細節與可執行

這點可以借鑒德國的經驗(見表2)。在憲法層面上對于公眾參與城市建設活動做出原則性規定;在行政法層面上，完善相關條文，做出一般性的規定。而在下一層級的國家機關層面，制定專門關于規劃許可工作的規章條例，明確規定規劃許可階段公眾參與的方式方法和權利。地方政府也應當根據地方具體情況制定相應的實施細則，進一步細化各環節的參與流程，并制定相關保障執行的政策。特別是行政技術法規和地方法規條例層面上，應該更注重條文應可執行和可監督，避免有法難依，違法無責的情況。

表2 德國城市規劃法律體系中公眾參與的規定

3.2 將征詢公眾意見作為規劃許可申請的必備條件

德國在已建成區進行城市更新的建設活動，必須要進行預先調查，包括居民改造意愿的調查，而這個過程也需要政府形成最后的調查結果，以保證權威性。因此，我國也有較大影響的建設項目在申請前，應該要求開發主體受到建設活動影響的居民征詢意見，并將意見匯報作為遞交規劃許可申請之前的必備步驟，只有獲得了多數常住居民的同意才可以申請建設項目選址意見書。

3.3 建立完善的信息傳達機制，創新規劃展示手法

美國在這一點上值得借鑒，在“規劃設計和選擇方案”階段，美國規劃部門會通過設立計算機查詢系統，激光演示甚至模擬游戲來講解規劃成果，并且培訓和雇傭市民代表在小區內工作，用以解答和協調市民的意見。

針對我國目前規劃信息傳達廣度有限，公眾理解困難的實際情況，可以逐步建設一個以居委會為核心的規劃建設信息傳達體制，通過網絡，居委會公告，手機短信等等方法，告知社區內住戶本區域的建設項目概況，并在社區內選取志愿者(如大學生)，通過專業知識培訓，為社區居民服務，解答相關疑問。

3.4 推進規劃決策的社會化

美國是在議會中的規劃委員會這個層面推進公民參與規劃決策，政府不能干涉市民與委員會活動。而項目審批與實施必須得到委員會多數成員通過(見表3)。

表3 美國城市規劃中的公眾參與與決策項目

而我國應從兩方面著手，一方面逐步擴大規劃許可聽證會的適用范圍，并落實聽證結果的法律效力;另一方面建立一套基于基層規劃委員會的體制，硬性規定一定比例的社會代表參與會議決策，如通過電腦隨機抽取的常住居民等等。委員會成員在對項目涉及區域內產生，對建設項目有決策權。

3.5 建立基層規劃師體制，培育規劃監督組織

國外規劃界有大量的規劃師在基層工作，并且有大量的非政府組織幫助居民監督政府規劃政策，協助他們捍衛自己的權益，如美國紐約全市有60個規劃區，每區一個理事會，市政府在規劃方案制定上一定要咨詢它們。

圖3 規劃決策模式的轉變

在中國，可以建立居民委員會，或者業主委員會，在基層建立社區參與和發展委員會，所有在該地區進行的建設活動都需要咨詢該機構的意見。并且通過向基層組織和非政府社團派駐規劃師顧問，規劃項目的申請應當咨詢他們的意見，而他們也負責向當地居民和社區組織宣傳規劃項目，協調各方利益，成為政府的民意顧問和居民的利益代言人。最終形成三者有機結合的彈性決策模式(見圖3)。

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