中美高校政府科研項目完全成本資助政策比較研究

湛毅青，易 玄，王曉璐

(中南大學商學院，湖南長沙410083)

一、引言

隨著政府對高?？蒲型度氲拇蠓黾?，社會各界對高?？蒲薪涃M的使用效益表現出極大的關注。與此同時，高校對于政府科研項目資助政策科學性的質疑也在加大，這些質疑集中體現在政府對科研項目完全成本補償方面。一些發達國家的經驗表明，能否補償高校科研項目完全成本，直接關系到科研項目的完成質量以及能否從財務角度保障高校的可持續發展。認識到高?？萍紕撔履芰Φ奶岣卟粌H依賴于政府對高?？萍纪度氲牧Χ?，更依賴于科研項目資助政策的科學性，美國政府早在上世紀40年代末就圍繞著完全成本補償問題開展了大量的研究和改革，其資助政策、成本計算方法等的科學性得到廣泛認可并被其他發達國家所仿效。比較研究中美高校政府科研項目完全成本資助政策，分析我國科研資助政策中存在的問題，對于改革和完善我國高校科研經費管理政策、科學管理科研資金具有重要的現實意義。

二、美國高校政府科研項目完全成本資助政策現狀及特點

美國政府指導高校確定科研項目完全成本的基本原則是白宮管理與預算辦公室(OMB)于1958年頒布的《A-21通告》，該《通告》迄今已修訂近20次，其目的一是通過資助科研項目完全成本維持和提高高?？蒲心芰?，保障高?？萍际聵I可持續發展;二是避免科研活動與其它活動交叉補貼，保障高校更好地履行受托責任;三是加強科研成本管理，保障政府科研經費的使用效益。根據成本的可追溯性，高校科研項目完全成本由科研直接成本和應分攤的間接成本構成，《通告》對于成本構成規定既考慮到高校的實際，也考慮科學管理的需要。

(一)直接成本構成及人員經費核銷規定

科研直接成本指可以明確追溯到特定的科研項目、或者能以較高的準確度直接分配到科研項目的成本?！锻ǜ妗芬幎ǜ咝？蒲兄苯映杀局饕?工資薪金及其相應的福利、設備、材料消耗、額外的能源消耗、大型專用設施使用費等［1］。其中，允許從科研直接成本支付在職科研人員工資薪金是美國政府科研資助政策的重要特點。

關于研究人員和實驗室技術人員，無論是全時或是部分時間投入科研項目，其工資薪金及相應的福利均從科研項目的直接成本列支。例如:若某教授全年投入教學工作的時間是50%，投入兩個政府資助項目的時間分別是30%和20%，則其工資總額的50%從教學項目列支，另外50%分別從兩個科研項目按投入時間列支。關于管理人員，聯邦政府禁止將科研秘書和行政人員按投入項目時間折算的工資作為直接成本補償，只有項目需要高于正常管理投入時，例如:由綜合臨床研究中心、環境研究中心、工程中心等承擔的、需要專門人員召集和管理來自不同組織的研究人員的項目，需要大量的數據收集、分析和輸入、調查、制表、編目、檢索文獻和報告的項目等等，才允許支付全時投入項目的管理人員的工資。政府不允許支付管理人員折算工資的規定遭到了項目負責人的強烈反對，斯坦福大學的Arthur Bienenstock［2］認為，該規定使得研究人員不得不投入時間進行與研究無關的工作。

在允許支付科研人員工資的同時，聯邦政府也對人工成本設定了支付限定。例如:美國自然科學基金會規定支付給研究人員非學術任期(3個月)的工資不得超過2個月;美國國立衛生研究院(NIH)則對支付給研究人員的工資上限進行了規定。美國國會自1990年起即立法規定個人從NIH項目撥款中可獲得的直接工資上限，如:2010-2011年規定的上限為 199，700 美元(上年為 196，700 美元)［3］，并明文告示項目資金不得用于支付高于規定工資上限的個人工資。值得說明的是，單位規定的個人基本工資并不受政府工資上限限制，政府規定只限于政府撥款科研項目，單位可用非政府撥款支付給個人高于上限規定的工資部分。

(二)間接成本分攤及其分攤方法

間接成本指為公共目標所發生的、不易明確地追溯到特定項目的成本，主要指支持和服務于多個項目的設施占用和綜合管理成本。由于設施和管理體系同時為教學、科研等活動服務，活動之間的交叉性使得很難精確地計算出各項目具體應該分擔的間接成本，故聯邦政府規定科研項目按照科研活動平均的間接成本率分攤大學的間接成本?？蒲虚g接成本率的計算見公式1，公式中“允許的科研總間接成本”包括與設施和管理相關的成本，其中，與“設施”占用相關的間接成本包括:折舊或使用費、利息、運行及維護費、圖書館經費;與“管理”相關的間接成本包括:大學行政管理費、學院管理費、資助項目管理費、學生管理及服務費。分母是允許的直接成本剔除設備費、外協費、研究生學費等后的修正值?？蒲虚g接成本率是基于大學實際發生成本、按照《A-21通告》規定的原則和程序計算、經聯邦審計師審計后，與聯邦政府委托的管理機構協商建立的，近10余年高校的平均協商比例約為50%。

美國政府設計科研間接成本率計算模型的基本宗旨是，政府按其科研項目受益程度補償大學間接成本，不得補貼其它非政府項目。為此，該模型的設計和應用呈現以下特點:其一，計算模型設計建立在科學的理論依據上。公式1的核心是科研總間接成本的獲取，由于間接成本的共享性，需要借助科學的分攤方法分攤到科研活動，為此，美國政府首次將制造業產品定價的傳統成本法引入了高校［4］。其二，通過設計限制性規定保證政府科研經費僅用于政府委托科研活動。該計算模型實際是一系列成本規定、計算方法等的整合，通過設計系列限制性規定，如:折舊與使用費計算基礎和比例的限制、成本允許性規定［5］、管理費上限比例26%的限制等，有效控制了成本的開支范圍和額度。其三，依據該模型計算的間接成本率反映高校實際。不同高校的資產結構、組織結構將獲得不同的間接成本率，從而反映不同高校的設施及管理體系對政府科研項目的支持程度，例如:依此計算的私立大學的間接成本率平均高于公立大學約10個百分點［6］，近10年協商的平均比率約為50%。其四，應用簡便快捷。應用到具體項目時，只需將項目預算的修正的直接成本乘以間接成本率即得到項目應分攤的間接成本，即:

(三)成本分擔或配套要求

實際執行時，聯邦資助機構又根據其項目特點和管理需要設定了分擔和配套要求，即要求資助項目的部分成本由大學而非項目委托人承擔。這種分攤分為強制性分擔和自愿分擔，前者是委托人作為獲得其資助的條件提出的要求，后者是大學在與同行大學的角逐中，為提高其獲得某項目資助的競爭力而提供的。成本分擔或提供配套資金是資助項目標書的一個重要組成部分，在一些大型跨學科的標書或者是儀器開發的標書中，成本分擔可能是獲得資助的基本要求，或者是反映標書競爭力的重要因素。大學以現金或第三方實物的方式對于科研項目的貢獻，均可確認為承擔單位的成本分擔或配套，但須滿足相關條件，如:可從承擔單位的會計記錄核實，對于有效完成項目目標是必需的、合理的，不是用聯邦政府的其他資助資金貢獻的，除非政府允許用作配套［7］，等等。

大學分擔的成本既有直接成本也有間接成本，上述聯邦政府對工資上限的規定就是大學分擔直接成本的體現。分擔直接成本具有連帶分擔作用，例如:若某研究人員的部分工資由學校分擔，則以分擔工資為基礎對應的福利、間接成本等均由學校分擔［8］。除了分擔直接成本連帶分擔的間接成本外，聯邦資助機構還根據項目特點設定低于協商間接成本率的上限。調查顯示，間接成本率上限的規定對于公立大學的影響高于私立大學［9］，如表1所示，私立和公立大學的加權的實際間接成本率分別比協商比例低8%和18%。另外，有的資助機構對高校有配套要求，如:能源部的研發項目要求按總額的20%配套［10］，自然科學基金會2007年6月前也要求所有獲得資助的單位按總額的1%配套。

聯邦資助機構要求大學分擔科研成本的主要原因是，政府認為大學具有知識創新的公共使命，因而學校有責任從其他資金渠道安排預算支持學者的研究。但是，白宮科技政策辦公室(OSTP)在其提交給美國國會的報告中也擔心，聯邦政府如果頒布政策進一步降低間接成本補償比例，將增加大學自籌經費彌補間接成本的壓力，不利于科研事業的發展，并有可能影響大學對于教學和科研的投入，以及導致學費的增長。

從大學視角來看，成本分擔或配套要求意味著學校需要將資源從教學或其它活動重定向到支持資助項目的開展，且高校需要分擔的成本隨著其科研資助水平的提高而增長。因此，除聯邦資助機構強制性的限定外，大學對于項目申請人提出的成本分擔要求都謹慎操作。以斯坦福大學為例［11］，學校特別規定，國內外盈利組織及國外政府資助的科研項目不在減免范圍內，故除了非盈利的慈善基金會資助的科研項目外，只有極少數的項目可以得到減免批準，且任何減免不得減免大學的基礎設施費(包含在設施占用費中，目前比例為8%)?？蒲懈毙ｉL或科研項目管理部門負責人在審批前均會考慮該項減免對大學成本的影響，以及可能給大學帶來的好處。

表1 各聯邦機構對私立大學X和公立大學Y的實際F＆A比例

三、我國高校政府科研項目完全成本資助政策及其執行現狀

受科研管理體制的影響，我國現行的科研經費管理政策均是各歸口管理部門為加強所轄項目經費的管理而制定的專項經費管理辦法。項目預算通常由直接費用和間接費用構成，其最權威定義是《關于國家科研計劃實施課題制管理規定》中界定的。直接費用指“課題研究過程中耗用的可以直接計入課題成本的費用，一般包括:人員費、設備費及其他研究經費等?！睘榭刂迫藛T經費支出，歸口管理部門對科研人工的支出進行了兩方面限制:一是人員范圍限制，項目經費只允許支付無工資收入的研究生和臨時外聘人員的勞務費;二是支付比例限制，有的歸口部門對人員經費占項目經費的比例進行限定，一般被控制在5%-15%以下。間接費用在我國又稱管理費，且管理費的提法較普遍。《課題制》規定中將科研間接費用定義為:“為實施課題而發生的難以直接計入課題成本的費用。一般包括:支付依托單位課題服務的人員費用和其他行政管理支出、現有儀器設備和房屋的使用費或折舊費等。”以往規定的平均比例控制在1%-8%以下，且同一歸口部門的項目對所有高校采用統一比例。

實際執行時，在職人員的科研人工費全部從教學經費列支，歸口部門將管理費與研究經費捆綁撥付到高校，圖1顯示了2009年度高?？蒲薪涃M實際支出結構。圖中反映的是橫向科研和縱向科研支出總貌，管理費包含在“其它”費用中。進入本世紀以來，盡管高?？蒲兄С龃蠓鲩L，但科研人員費比重和包括管理費在內的其它支出的比重卻一直呈現下降趨勢，如圖2所示，這兩項費用的比重分別下降3-4個百分點［12］。由于管理費比例過低，部分高校依其名僅用于維持科研管理部門的管理支出。

2011年9月，財政部、科技部聯合頒發了《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》，該《通知》的調整之一是，明確地將課題經費劃分為直接費用和間接費用兩類，并對概念和內涵進行了界定;調整之二是，明確提出勞務費預算無比例限制，而是結合單位實際和相關人員參與課題的工作時間編制，但開支的人員范圍仍維持原規定;調整之三是，首次提出了建立課題間接成本補償機制的概念，并大幅提高了間接成本補償比例，未再使用管理費的概念。新規定對間接費用的補償使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制，按照不超過課題經費中直接費用扣除設備購置費后10%-20%的比例核定。測算發現，直接成本越大，按新規定補償的間接成本比原規定越多。隨著間接成本補償的增加，如何管好用好間接成本補償經費也成為政府、高校和社會新的關注熱點。

圖1 2009年度高校科研支出結構圖

圖2 科研人員費和其它支出比重變化圖

四、中美資助政策對比及我國現行資助政策的科學性分析

與美國政府資助政策相比，我國政策的較大區別體現在與教學和服務活動有交叉的人員經費以及科研間接成本的資助方面。關于交叉成本是否應該支付？支付多少合理？也正是高校質疑的焦點所在。

(一)關于人員經費資助政策

科學研究的最大投入即為科研人員智力的投入，因而在國外高校的科研經費支出中，包括在職研究人員、外聘研究人員以及研究生等在內的人員經費支出占較大比重，美國高校的科研直接成本中人員經費約占2/3［13］，英國也占到60%-70%。從圖1顯示的我國科研經費支出結構看，與國外相比，我國資助政策存在著一定的“輕人”傾向。導致該差距的直接原因是，我國的科研項目不支付在職研究人員工資薪金(以下簡稱科研工資)。

政府是否應承擔科研工資？回答該問題取決于科研工資是否為大學的增量成本，也即科研投入人工是否為大學完成額定工作量之外的超額任務，為此，我們可從大學的生師比分析。我國政府規定的基本辦學條件指標中，綜合及理、工、農、林等類院校的合格條件生師比為18:1，優秀比例為16:1，體育、藝術類合格比例為11:1。擴招以來我國普通高校生師比一直居高不下，如圖3所示，2000年以來高校平均生師比達到17.33:1，最高年度達到19:1。也就是說，我國高校目前的在校專任教師人數僅夠完成現有的教學任務，科研活動已構成大學的額外任務，因此，科研工資實際已成為高校的增量成本。

圖3 生師比變動情況

圖4 生均成本變動情況

從高校資金投入情況看，2000年以來預算內生均事業支出和公用經費支出的下降趨勢直到2006年才止跌回升，2008年起這兩個指標開始超過2000年數據。但是，若考慮消費價格指數(CPI)的變化，至2009年，只有生均公用經費支出超過2000年數據，如圖4所示。綜合考慮生師比和生均支出指標，師均支出至今一直低于本世紀前3年的數據。也就是說，在教學投入沒有增加的情況下，高校無力也不應該用教學經費來承擔科研成本。

作為增量成本，科研人工理應由項目委托方支付，但我國現行的科研經費管理政策均不允許支付在職研究人員的工資薪金，除教育部原少數直屬高校外，國家也沒有給教育部門安排科學事業費，在職教師的科研工資實際全部從教育事業收入列支。加拿大學者Jean-Pierre曾通過對美國、加拿大的比較分析發現，獲得一項政府科研項目資助，對美國高校而言意味著項目負責人的部分工資有了出處，而對加拿大高校而言則意味著不僅項目負責人要減少教學投入時間，學校還要從教學經費中支付對應的工資［14］。中國高校也是如此，近10年來高校的科研經費平均每年以20%的速度增長，這些任務實際上完全依靠現有教師規模來完成。

科研經費不支付在職人員科研工資的政策，對高校科研及教學活動均帶來較大影響。從科研項目本身看，科研人工經費預算和支付“兩張皮”的現狀，造成研究人員對科研項目的時間投入與報酬脫節，或者報酬與時間投入無關，因而教師投入科研項目的時間無法得到保障，科研項目完成質量受到嚴重影響。從對教學活動的影響看，在政府人頭撥款和學費收入有限的情況下，原本應全部支付教學活動的工資額度被用于支付教學和科研活動工資，形成對教學經費的擠占，且這種擠占隨著科研投入的增加而加大。這種壓縮人工成本而形成的低價的高校文化，既影響了教師承擔教學任務的積極性，也嚴重影響了教師隊伍的穩定。從政策的執行情況看，為“購買”老師的時間來完成科研項目，一些項目負責人不得不采取其他變通方式套取現金支付科研人員費，由此導致高校支出的隨意性較大。另外，我國部分高校目前正在建立與科學研究緊密聯系的導師資助制，即:研究生的學費及部分生活費用通過其參與助研工作，由導師從科研經費支付，但有的管理辦法至今仍對勞務費設定上限比例，這無疑將影響教師從科研經費支付研究生報酬。

(二)關于間接成本補償政策

據政府關系委員會(COGR)的問卷調查結果，美國高校科研直接成本約占75%(其中:修正的直接成本為59%，設備、外撥、研究生學費等成本為16%)，間接成本約占25%，實際補償的間接成本率平均約為42.37%［15］。我國的新規定雖大幅提高了補償比例，但在計提基礎中不包含科研工資，且借鑒美國做法扣除了設備費。為比較中美兩國的間接成本補償，我們對中國的補償金額做最大化處理，即假設直接成本中無設備購置費(據近10年的統計數據顯示，我國科研經費支出中固定資產購置費平均支出約為18.25%)，間接成本補償比例取上限值，則在不考慮科研工資的前提下，美國政府補償的間接成本和我國新舊規定補償的間接成本對比如圖5所示。若考慮科研工資，美國科研直接成本中人員經費約占2/3，即使我們做最小補償處理，即假設剔除的成本全部為研究生學費，則美國政府補償的間接成本仍然至少應在圖中補償金額的基礎上翻一番。也就是說，按照同口徑比較，我國依新規定補償的間接成本約為美國的四分之一左右。我國目前雖然沒有科學核定科研間接成本比例，但由于高校辦社會的現狀以及龐大的行政管理機構，有研究發現，我國高?？蒲虚g接成本率實際高于美國高校［16］，可見，無論是新規定還是老規定，科研項目均沒有分攤足夠的間接成本，但新規定無疑縮短了美中兩國對高校間接成本補償的距離。

圖5 美國及我國新舊規定補償間接成本對比圖

間接成本的用途主要是對大學房屋設備設施以及綜合管理體系的補償，使大學能維持和提高設施與管理環境，從而持續承擔相應的科研項目。科研間接成本補償不足將使高校在設施報廢、陳舊、過時等情況下無法得到補充、維修和更新，從長期看，大學承擔科研項目的能力可能因為基礎條件不足而削弱。理論上，高校的間接成本具有不變性的特點［17］，若有受益對象低于受益大小補償間接成本，其它對象將超過其受益大小補償間接成本。因此，在無其它來源的情況下，科研間接成本補償不足，實際上導致教學活動承擔了本應由科研活動承擔的間接成本。與教學活動對科研人工的補貼一樣，教學活動對科研間接成本的補貼同樣隨著科研投入的增加而加大，對教學活動的沖擊不言而喻。

另外，與高校實際不相符的補償政策也影響了其在高校執行的權威性。2007年筆者曾對28所高校的科研間接成本管理細則進行過分析，發現制定比較完備的內部管理政策并對政府間接成本資助政策進行“修訂”的高校主要集中在部屬高校。主要原因是這些高校承擔的政府科研任務重，資助政策對其教學科研活動的正常開展影響較大［18］。2006年下半年，一些歸口管理部門為加強科研經費管理陸續修訂出臺了新的資助政策，當年分析時絕大部分高校針對新的資助政策的管理細則并未制定。為跟蹤研究政府資助政策在高校的實際執行情況，根據高校承擔科研課題的能力、科研經費管理辦法的完備性以及可得到性，2011年上半年，筆者選取了教育部直屬的42所高校的科研經費管理辦法進行分析(據高校科技經費統計數據顯示，近10年來占統計高校不到8%的教育部直屬高校獲得的各級政府資助科研經費超過50%)，而且重點選取了科研進校經費比較多的綜合和理工類院校。42所高校涉及全國16個省市;涉及綜合、理工、師范、財經政法、農林和外語6種大學類型，其中綜合、理工類33所，農學類3所，師范、財經政法和外語類各2所;有34所大學的管理細則是2007年以后出臺的。各高?？蒲虚g接成本管理細則的特點如表2所示:

表2 大學科研間接成本管理細則特點

分析發現，相對于4年前43%的高校明確規定校級管理費提取比例高于國家規定比例，本次選取的樣本中已沒有一所高校違反國家規定，可見國家出臺的一系列管理規定對高校起到了一定的約束作用。但是，有90%的高校在校級管理費之外允許另外提取學院管理費、圖書資料費、公房占用費、水電費等。特別是，近年來一些高校在實行資源有償使用管理時，均將從科研經費中提取一定比例的水電費作為補償水電支出的重要資金來源。進一步的分析發現，在校級管理費外提取或支付其它間接成本的高校涵蓋了樣本中所有綜合、理工、農學和師范類大學，而2所財經政法類大學未做此規定，2所外語類大學均不提管理費。以上情況充分說明，我國政府規定的過低的間接成本補償比例，以及對間接成本補償比例“一刀切”的規定，對科研能力強的研究型大學的影響明顯高于其它高校，因而造成研究型大學不得不以其它名義補償間接成本。同時，由于國家對于間接成本的規定不夠統一、完整，也給高校超過規定比例開支管理費提供了機會。相信新規定出臺后，這種情況會有所改變。

分析還發現，提高橫向項目管理費比例也是高校彌補間接成本補償不足的措施。從理論上說，橫向科研項目主要在企業現場測試和研究，占用大學設施和管理資源較縱向項目少，應該低于縱向項目。然而，在縱向項目對間接成本補償不足且資助政策規定嚴格的情況下，提高橫向項目管理費比例也成為高校補償間接成本的一種途徑。樣本中有超過50%的高校設置的橫向項目管理費比例高于縱向項目，只有2所大學規定的橫向項目管理費比例低于縱向項目。在不考慮補償比例是否充分的前提下，橫向管理費比例高于縱向比例的規定對于企業而言是不公平的。

五、結論和建議

以上從科研直接成本中人工成本和科研間接成本兩個方面對我國現行資助政策與美國資助政策的比較研究可得出以下結論:(1)現行科研資助政策中不支付在職研究人員工資薪金的規定與中國高校實際不相符;(2)現行科研間接成本補償比例不足以補償高校對政府科研項目的實際支持成本。分析表明，這些規定在一定程度上對高校的教學、科研活動帶來了不利影響，也影響了政策的有效執行。由此可見，審計機構近年發現的高?？蒲薪涃M使用中的共性問題，如:管理費支付的比例過高、科研經費使用的隨意性較大等，均與現行資助政策欠科學相關。隨著我國政府對高?？萍纪度肓Χ鹊倪M一步增長，科研資助政策對科研項目執行質量的影響和對教學質量的影響將日益明顯，對現行資助政策的改革已勢在必行。綜合以上分析，現對我國政府制訂科學有效的科研資助政策提出以下建議:

(1)根據科研項目投入時間從科研經費中支付在職科研人員科研工資。從科研經費中支付科研工資的目的實際是“購買”研究人員時間，使其投入相應項目的研究。該做法有利于項目負責人對項目研究人員加強管理，保障科研項目的投入時間和完成質量;有利于科學歸集科研成本和教學成本，使高校正確履行受托經濟責任;也有利于跨學科組織研究團隊，促進交叉融合。同時，可避免項目負責人以不當手段套取現金補貼研究人員勞務支出。當然，個人的精力是有限的，為保障教學、科研質量，我們應該科學核定人工投入時間上限，超過核定上限的投入時間不應給予補償。

(2)根據不同高校對政府科研項目的支持程度充分補償科研間接成本。目前，科技部已調增其所轄科研項目的間接成本補償標準，但相對研究型大學的實際補償程度仍有一定的差距，且對所有高校統一補償比例的做法仍欠科學。隨著國家科技投入的加大，相信歸口管理部門對大學科研間接成本的補償也將逐步加大。但是，關于不同大學實際應該補償多少間接成本，應該建立在科學的依據上。政府應借鑒發達國家政府和高校的研究成果，組織研究適合我國高校的科研間接成本計算模型，從而為政府制定科學的資助政策提供科學的依據，也為高校爭取國外科研項目提供定價依據。

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