我國當前基金監督體制中存在的問題及政策建議

■婁樹旺

一、基金預算收入概況

基金預算收入是指按規定收取、轉入或通過當年財政安排，由財政管理并具有指定用途的政府性基金以及原屬預算外的地方財政稅費附加收入。

根據《財政部關于印發(2001年政府預算收支科目)的通知》的要求，在我國基金預算收入被分為以下幾類：第一，工業交通部門基金收入，包括三峽工程基金、電力建設基金、車輛購置費、鐵路建設基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、民航機場管理建設費、附加費、港口建設費等項收入；第二，商貿部門基金收入，如中央商貿發展基金收入；第三，文教部門基金收入，包括城市教育費附加收入、農村教育費附加收入、文化事業建設費收入等；第四，社會保障基金收入，包括企業職工基本養老保險基金、職工醫療保險基金、企業職工失業保險基金、企業女職工生育保險基金等項收入；第五，農業部門基金收入，包括灌溉水源灌排工程補償費收入、育林基金專項收入等；第六，其他部門基金收入，包括旅游發展基金收入、礦產資源補償費收入、排污費收入、城市水資源費收入等；第七，地方財政稅費附加收入，包括農牧業稅附加收入、城鎮公用事業附加收入、漁業建設附加收入、其他附加收入等。

綜合以上分類可以看出，我國基金預算收入分類復雜多樣，因此對其進行的日常監督管理會較為困難。

二、當前的基金預算管理體制

（一）基金收入管理體制

目前，各項政府性基金在納入預算管理后，都會辦理收入繳入國庫工作，各項納入預算管理的政府性基金除農村教育費附加由稅務或財政部門負責征收管理外，其余各項基金均由財政部駐各地專員辦事機構、同級財政部門或經同級財政部門委托的部門負責征收管理業務。在繳入國庫時，按基金所屬預算級次分別繳入中央國庫或所在地方國庫。基金收款單位及主管部門對基金收入全部存入專門的賬戶。

一些地方開發區的教育費附加由開發區財政部門負責征收，就地繳入當地國庫，由當地財政統一調撥。土地出讓收入由各拍賣土地得主繳入開發區財政國庫，由當地開發區財政負責管理。歸為地方基金加以使用。

（二）基金支出管理體制

當前在我國，基金支出是按照“先收后支”原則予以辦理的。財政部門辦理各項基金支出的撥付，根據核定的支出預算及基金收入入庫的財務拓展進度開展下一步的支出工作，并有效保障基金專款專用。

當前基金支出管理體制要求使用基金的部門和單位嚴格按照資金流動的渠道，在規定的開支范圍與開支標準內使用，不得與單位其他資金以及經常性經費相混淆，也不得擅自改變支出用途。

（三）監督體制

對于基金預算，根據前文所述分類，大部分由財政部門駐各地專員辦事處負責監督檢查基金收入的征收繳庫情況及使用管理情況，即直屬財政監督部門代為中央對地方的基金收入進行監管，部分歸地方財政系統運轉的基金則由本級財政監督部門進行監管。同時，審計部門會對各行政單位的基金運行情況賬簿進行事后審計監督。

三、當前基金監管體制中存在的問題

（一）基金收入管理不當沖擊了正常的財政秩序

事實上，一些基金由各個行政部門、事業單位掌管運作，某些單位便會把這一項基金當成是本部門的 “小金庫”和“自留地”，長期以來執行“計劃管理，專戶儲存、財政審批、銀行監督”的“各自為政”運行模式。這種基金管理方式極容易脫離財政的監管和國家的宏觀調控，加劇了部門保護和條塊分割的問題，非常不利于產業結構調整。最明顯的例子是在房地產行業。國家大力調控房地產業以求穩定房價，但是地方政府以及相關職能部門為了取得充足的土地出讓收入基金，而曲意逢迎國家大政方針政策，使國家調控成效不顯著。

近幾年來，國家基礎建設規模增大，基金預算很大程度上在其中扮演了推波助瀾的催化劑角色。部分單位基金成了某些單位部門的福利來源。原來的財政供給照樣給，導致財政預算收入緊張，影響了國家某些方面的建設。

（二）基金支出不透明

基金支出決策程序還不夠民主、科學，資金分配辦法、方案往往不夠公開，一般是部門內部商議解決，而缺少利益相關主體的參與。其次，基金支出特別是關系國計民生的重大項目支出、執行和結果公開力度不夠，政府和公眾之間信息不對稱，使得監督往往只是走個過場而并不能有效發揮自身作用。

（三）監管難以到位

只有財政部門進行監管，監督力度小，不到位。財政部門與基金使用單位信息不對稱，監管難度較大；財政部門內部監督機構與業務機構也存在信息不對稱，監督機構缺乏資金運行信息和獲取信息的平臺，監督成本高、效率低。

（四）違規成本較低，責任追究缺乏力度

目前，《預算法》等法律法規對法律責任的規定不夠明確具體或缺乏規定，在經濟責任追究上，也普遍存在處罰偏輕，或難以實施處罰的現象，特別是基金使用結果與基金分配相掛鉤的獎懲機制尚未嚴格建立起來，難以達到懲戒效果。案件移送機制尚待加強，很多問題嚴重的責任人沒有得到嚴肅追究，甚至出現“明處理暗保護”、“明降暗升”的情況。

四、政策建議

（一）以財稅改革為契機，加大基金管理工作力度

要把基金作為財政收入的一部分進行管理，并切實做到專款專用，基金用于支持經濟社會各項事業發展。對基金應當切實實行專戶管理，管理好各類預算外資金的“總閘門”，建立財政專戶制度建設，建立起上下暢通、調度靈活的財政專戶體系，所有資金通過專戶進行統一辦理實行單位計劃下達和財政資金下撥分離，達到計劃管理和資金管理的有機結合和相互監督，建立管理有效的新機制。

（二）建立有效的管理制度

國家應以法律、法規的形式規定基金管理的權限和范圍，通過人大制定基金管理法律，增強監督管理的法律效力和約束力，實行法制化管理。強化監督，每年聯合多個部門對基金進行專項檢查和幾次全面大檢查，加大監督的廣度和力度，加大執法力度，對違法違規的要堅決給予處罰。

（三）加大對社會的信息分開力度

建立支出監管分析報告制度和公告制度。每年對支出監管情況、查出的問題、糾正整改情況等進行分析總結，提出意見和建議，向中央部門和地方通報并向社會公告，提高財政部門監管的震懾影響作用。