我國(guó)當(dāng)前基金監(jiān)督體制中存在的問(wèn)題及政策建議

■婁樹(shù)旺

一、基金預(yù)算收入概況

基金預(yù)算收入是指按規(guī)定收取、轉(zhuǎn)入或通過(guò)當(dāng)年財(cái)政安排，由財(cái)政管理并具有指定用途的政府性基金以及原屬預(yù)算外的地方財(cái)政稅費(fèi)附加收入。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)(2001年政府預(yù)算收支科目)的通知》的要求，在我國(guó)基金預(yù)算收入被分為以下幾類(lèi)：第一，工業(yè)交通部門(mén)基金收入，包括三峽工程基金、電力建設(shè)基金、車(chē)輛購(gòu)置費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、公路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)、附加費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)等項(xiàng)收入；第二，商貿(mào)部門(mén)基金收入，如中央商貿(mào)發(fā)展基金收入；第三，文教部門(mén)基金收入，包括城市教育費(fèi)附加收入、農(nóng)村教育費(fèi)附加收入、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)收入等；第四，社會(huì)保障基金收入，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金、企業(yè)職工失業(yè)保險(xiǎn)基金、企業(yè)女職工生育保險(xiǎn)基金等項(xiàng)收入；第五，農(nóng)業(yè)部門(mén)基金收入，包括灌溉水源灌排工程補(bǔ)償費(fèi)收入、育林基金專(zhuān)項(xiàng)收入等；第六，其他部門(mén)基金收入，包括旅游發(fā)展基金收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入、排污費(fèi)收入、城市水資源費(fèi)收入等；第七，地方財(cái)政稅費(fèi)附加收入，包括農(nóng)牧業(yè)稅附加收入、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加收入、漁業(yè)建設(shè)附加收入、其他附加收入等。

綜合以上分類(lèi)可以看出，我國(guó)基金預(yù)算收入分類(lèi)復(fù)雜多樣，因此對(duì)其進(jìn)行的日常監(jiān)督管理會(huì)較為困難。

二、當(dāng)前的基金預(yù)算管理體制

（一）基金收入管理體制

目前，各項(xiàng)政府性基金在納入預(yù)算管理后，都會(huì)辦理收入繳入國(guó)庫(kù)工作，各項(xiàng)納入預(yù)算管理的政府性基金除農(nóng)村教育費(fèi)附加由稅務(wù)或財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理外，其余各項(xiàng)基金均由財(cái)政部駐各地專(zhuān)員辦事機(jī)構(gòu)、同級(jí)財(cái)政部門(mén)或經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)委托的部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理業(yè)務(wù)。在繳入國(guó)庫(kù)時(shí)，按基金所屬預(yù)算級(jí)次分別繳入中央國(guó)庫(kù)或所在地方國(guó)庫(kù)。基金收款單位及主管部門(mén)對(duì)基金收入全部存入專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)。

一些地方開(kāi)發(fā)區(qū)的教育費(fèi)附加由開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收，就地繳入當(dāng)?shù)貒?guó)庫(kù)，由當(dāng)?shù)刎?cái)政統(tǒng)一調(diào)撥。土地出讓收入由各拍賣(mài)土地得主繳入開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政國(guó)庫(kù)，由當(dāng)?shù)亻_(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)管理。歸為地方基金加以使用。

（二）基金支出管理體制

當(dāng)前在我國(guó)，基金支出是按照“先收后支”原則予以辦理的。財(cái)政部門(mén)辦理各項(xiàng)基金支出的撥付，根據(jù)核定的支出預(yù)算及基金收入入庫(kù)的財(cái)務(wù)拓展進(jìn)度開(kāi)展下一步的支出工作，并有效保障基金專(zhuān)款專(zhuān)用。

當(dāng)前基金支出管理體制要求使用基金的部門(mén)和單位嚴(yán)格按照資金流動(dòng)的渠道，在規(guī)定的開(kāi)支范圍與開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)使用，不得與單位其他資金以及經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)相混淆，也不得擅自改變支出用途。

（三）監(jiān)督體制

對(duì)于基金預(yù)算，根據(jù)前文所述分類(lèi)，大部分由財(cái)政部門(mén)駐各地專(zhuān)員辦事處負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查基金收入的征收繳庫(kù)情況及使用管理情況，即直屬財(cái)政監(jiān)督部門(mén)代為中央對(duì)地方的基金收入進(jìn)行監(jiān)管，部分歸地方財(cái)政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基金則由本級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，審計(jì)部門(mén)會(huì)對(duì)各行政單位的基金運(yùn)行情況賬簿進(jìn)行事后審計(jì)監(jiān)督。

三、當(dāng)前基金監(jiān)管體制中存在的問(wèn)題

（一）基金收入管理不當(dāng)沖擊了正常的財(cái)政秩序

事實(shí)上，一些基金由各個(gè)行政部門(mén)、事業(yè)單位掌管運(yùn)作，某些單位便會(huì)把這一項(xiàng)基金當(dāng)成是本部門(mén)的 “小金庫(kù)”和“自留地”，長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行“計(jì)劃管理，專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、財(cái)政審批、銀行監(jiān)督”的“各自為政”運(yùn)行模式。這種基金管理方式極容易脫離財(cái)政的監(jiān)管和國(guó)家的宏觀調(diào)控，加劇了部門(mén)保護(hù)和條塊分割的問(wèn)題，非常不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。最明顯的例子是在房地產(chǎn)行業(yè)。國(guó)家大力調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)以求穩(wěn)定房?jī)r(jià)，但是地方政府以及相關(guān)職能部門(mén)為了取得充足的土地出讓收入基金，而曲意逢迎國(guó)家大政方針政策，使國(guó)家調(diào)控成效不顯著。

近幾年來(lái)，國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模增大，基金預(yù)算很大程度上在其中扮演了推波助瀾的催化劑角色。部分單位基金成了某些單位部門(mén)的福利來(lái)源。原來(lái)的財(cái)政供給照樣給，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算收入緊張，影響了國(guó)家某些方面的建設(shè)。

（二）基金支出不透明

基金支出決策程序還不夠民主、科學(xué)，資金分配辦法、方案往往不夠公開(kāi)，一般是部門(mén)內(nèi)部商議解決，而缺少利益相關(guān)主體的參與。其次，基金支出特別是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目支出、執(zhí)行和結(jié)果公開(kāi)力度不夠，政府和公眾之間信息不對(duì)稱(chēng)，使得監(jiān)督往往只是走個(gè)過(guò)場(chǎng)而并不能有效發(fā)揮自身作用。

（三）監(jiān)管難以到位

只有財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督力度小，不到位。財(cái)政部門(mén)與基金使用單位信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)管難度較大；財(cái)政部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也存在信息不對(duì)稱(chēng)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏資金運(yùn)行信息和獲取信息的平臺(tái)，監(jiān)督成本高、效率低。

（四）違規(guī)成本較低，責(zé)任追究缺乏力度

目前，《預(yù)算法》等法律法規(guī)對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不夠明確具體或缺乏規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究上，也普遍存在處罰偏輕，或難以實(shí)施處罰的現(xiàn)象，特別是基金使用結(jié)果與基金分配相掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制尚未嚴(yán)格建立起來(lái)，難以達(dá)到懲戒效果。案件移送機(jī)制尚待加強(qiáng)，很多問(wèn)題嚴(yán)重的責(zé)任人沒(méi)有得到嚴(yán)肅追究，甚至出現(xiàn)“明處理暗保護(hù)”、“明降暗升”的情況。

四、政策建議

（一）以財(cái)稅改革為契機(jī)，加大基金管理工作力度

要把基金作為財(cái)政收入的一部分進(jìn)行管理，并切實(shí)做到專(zhuān)款專(zhuān)用，基金用于支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。對(duì)基金應(yīng)當(dāng)切實(shí)實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理，管理好各類(lèi)預(yù)算外資金的“總閘門(mén)”，建立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)制度建設(shè)，建立起上下暢通、調(diào)度靈活的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)體系，所有資金通過(guò)專(zhuān)戶(hù)進(jìn)行統(tǒng)一辦理實(shí)行單位計(jì)劃下達(dá)和財(cái)政資金下?lián)芊蛛x，達(dá)到計(jì)劃管理和資金管理的有機(jī)結(jié)合和相互監(jiān)督，建立管理有效的新機(jī)制。

（二）建立有效的管理制度

國(guó)家應(yīng)以法律、法規(guī)的形式規(guī)定基金管理的權(quán)限和范圍，通過(guò)人大制定基金管理法律，增強(qiáng)監(jiān)督管理的法律效力和約束力，實(shí)行法制化管理。強(qiáng)化監(jiān)督，每年聯(lián)合多個(gè)部門(mén)對(duì)基金進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查和幾次全面大檢查，加大監(jiān)督的廣度和力度，加大執(zhí)法力度，對(duì)違法違規(guī)的要堅(jiān)決給予處罰。

（三）加大對(duì)社會(huì)的信息分開(kāi)力度

建立支出監(jiān)管分析報(bào)告制度和公告制度。每年對(duì)支出監(jiān)管情況、查出的問(wèn)題、糾正整改情況等進(jìn)行分析總結(jié)，提出意見(jiàn)和建議，向中央部門(mén)和地方通報(bào)并向社會(huì)公告，提高財(cái)政部門(mén)監(jiān)管的震懾影響作用。