當前涉農財政專項資金管理特點分析及對策：以浙江省紹興市為例

■錢立月

近年來，中央和地方出臺了一系列強農惠農政策，財政投入逐年增加，與此同時涉農資金違紀違法案件呈現多發、群發趨勢，給涉農資金管理提出了嚴峻的挑戰和考驗。最近，紹興市財政局會同市檢察院、市農業局組成聯合調查組，對市本級及6個縣（市、區）農業系統近三年來財政涉農資金使用管理的特點、難點和薄弱環節進行了專題調研，進一步探索加強管理，規避風險，預防違法違紀行為的辦法和措施。現結合調研提出一些粗淺的想法。

一、當前涉農資金監管的主要特點和薄弱環節

目前，屬于農業系統管理的涉農財政專項資金主要分為補貼、獎勵和項目補助三大類。市縣兩級財政、農業部門集中反映當前涉農資金監管 “四多四少”矛盾突出。

其中“四多”是指：一資金數量多。隨著黨和政府對農村、農業、農民關心支持力度的不斷加大，政府投入的強農惠農資金量越來越大，工作量和管理難度也越來越大；二項目種類多。設專項資金成了開展工作的前提，且建新不撤舊，多年“滾雪球”，以致項目種類繁多；三服務對象多。特別是普惠制專項資金，一個縣（市）幾十萬農戶，國家工作人員打交道的對象多且很復雜；四涉及部門多。涉及農業、林業、水利、建設、交通、社會保障等眾多部門，財政內部也相對地涉及多個歸口管理處（科）室，有的甚至多個處室管著同一個專項資金，多頭、分散管理，風險環節也相應增多。

“四少”：一是監管力量缺少。工作需要一定數量和質量的人才能做好。但目前往往一兩個人要負責全縣市、全鎮鄉和全村的涉農項目的管理，力不從心。同時復合型監管人才缺乏，管資金的缺專業知識，管技術的不懂財務監管；二是監管經費短少。專項資金屬于特定款項，必須專款專用，不可以用來作為監管費用。鎮村干部往往兼職從事涉農資金管理工作，如村一級大部分由文書兼任，但卻沒有相應的報酬，縣級部門、鄉鎮的工作經費也很少，直接影響了監管的力度和質量；三是監管手段較少。涉農資金量大面廣，環節復雜，但有效的監管手段很少，如土地面積審核把關、項目實施的監管等，需要村、鄉鎮把好第一關。但現實中一些村、鄉鎮從促進當地經濟和維護地方利益出發，只要當地農戶、項目主體能爭取到資金，把關不“設防”，審核只是“過堂”，一路“綠燈”。而縣市部門對鄉鎮沒有直接制約權，無法追究其責任；四是管理經驗偏少。有效完善的制度是建立在經驗基礎上的。涉農資金的設置和使用有的是根據形勢和某種需要設置，實行一項資金一個辦法管理，屬于應急式、應景式行為，事先對資金的管理和使用沒有也不可能提出完美的監管辦法。實際運行中情況千差萬別、千變萬化，“你有政策，我有對策”，被一些人鉆政策漏洞和空子的情況時有發生。

由于以上“四多四少”的矛盾，帶來資金、項目管理上的“四難”，成為涉農資金監管的薄弱環節：

第一，項目信息審查難。信息審查主要對立項、項目投資和工程驗收等數據信息的審核把關，重點看項目申報和實施是否符合申報條件和要求。實際工作中，操作難度很大。一是如各類種糧補貼、統防統治補貼和土地流轉補貼等涉及田畝面積信息核對，由于涉及千家萬戶，財政或農業部門直接核對、測量等操作難度很大，即使有的將經濟作物當成糧食作物上報，不同作物套種面積不按規定減半等，也很難核對，防不勝防；二是公示效果不理想，目前涉農資金管理信息大多采取農業信息網公示和項目實施村、鎮公示，由于農戶不關心或部分公示者有意無意地規避行為，公示的程序雖到位了，但效果卻大打折扣，有可能導致虛報、人情等不實項目；三是由于一些基礎設施建設項目存在部門間多頭管理，預算資金切塊下達，信息不公開、不對稱，易造成重復申報、多頭申報。如同一設施大棚，有可能在農業綜合開發資金、現代農業發展資金、農機購置補貼等方面多頭申報，重復享受財政政策。

第二，實施過程監控難。如統防統治等機械化作業，補貼以農業合作社與農戶簽訂的作業服務協議作依據，實際工作中，防治要多次實施才能完成，作業面積現場很難界定，如村鎮監督不到位，可能出現套取財政資金的行為。一些項目建設如對實施過程疏于管理，容易出現偷工減料騙取財政補助，管理人員失職、瀆職現象。在農機購置補貼等工作中，有的人鉆政策空子進行指標易地借用，有的人將購買的農機倒賣獲利等，防控難度很大。

第三，項目效果驗收難。項目驗收環節，由于人力、精力、知識等方面的缺陷，會出現驗收走過場，導致實際建設內容與下達建設計劃不符，出現報多建少、虛開發票、項目“以舊充新”、套取財政資金現象。如在項目投資審查驗收時，由于部門缺乏工程審價專業人員，審計事務所也僅核定財務數據，對工程項目實際投資很難以審深、審透；項目建成后，由于沒有專人跟蹤問效，一些農業企業為追求經濟效益，在得到項目資金補助后改變實施計劃，導致無法實現涉農資金預期社會效益，削弱了公共財政的作用。

第四，違規責任追究難。一方面，有的人包括一些國家工作人員認為涉農資金是“唐僧肉”，給誰都一樣，誰都可以吃，這種錯誤意識一定程度上淡化了涉農資金管理的氛圍。另一方面由于涉農資金涉及的面很廣，環節很多很復雜，且一些資金特別是普惠制資金分解到每個農戶或業主的份額相對較少，違規業主侵犯的是公共資金，對某個個體沒有直接利害關系，一旦出現農戶或項目業主虛報冒領、套取騙取財政資金，或管理這些資金的工作人員出現失管現象時，責任往往很難落實、追究到位。

二、加強涉農資金監管的對策和建議

涉農資金作為公共投入資源，應遵循“優化結構、確保重點；規范管理、強化約束；量力而行、注重績效”的基本原則，加強監督與管理。

（一）搞好三項整合

按照“科學設置、保障重點、指標管理”的原則，采取切塊歸并，打包整合的辦法，整合多部門、多項目、多來源的涉農專項資金。

1、政策整合。突出支持重點，立足全局考慮，防止只求面上好看，不顧實際成效；只求應付當前，不管解決長遠的短期行為，或撒胡椒面，人人碗里都有一星半點，但又都派不上大用場，事倍功半。2010年，紹興市政府將23個涉農文件60多條政策整合成一個文件27條政策，改變了資金小而散、缺乏系統性的狀況，2011年進一步整合了改革發展、科技、經信、建設、人社、民政、質監、郵政等相關涉農資金，起到了較好的作用。

2、項目整合。確保重點，注重績效，收攏五指、捏緊拳頭，發揮財政專項資金“四兩撥千斤”的作用。按項目性質，盡可能將使用分散但性質相同，用途相近的資金項目進行整合；按項目實施，圍繞重點項目和主導產業，將與之能相補的其他項目進行整合，為重點項目和主導產業的發展打基礎；按資金級次，將上級與本級內容、用途相同而目前分別管理核算的資金項目進行對接整合，統一管理。

3、管理權整合。通過縱向串聯、橫向并聯，整合管理、監督資源。重點是三個方面：第一是財政部門內部預算編制、資金撥付、監督評價之間，建立既相互協調又相互制約的工作機制；第二是財政內部對同類、相似用途的資金，而又有多個不同處室管理的資金，歸類到一個處室為主管理；第三是財政外部負責涉農資金的部門之間，可建立常設聯合辦公機構或松散型的聯審辦公室，實行聯審聯批。設立或增加各級部門單位的監管工作經費，對村一級兼職人員給予一定的津貼報酬，以保證日常監管的有效開展。

（二）把好“三道關口”

1、把好立項關。資金項目設置“以必須為前提，以重點為基準”，嚴格審核，充分論證。完善信息公開方式，立項前要及時有效公開財政扶持政策、項目申報要求等情況，真正落實群眾對涉農資金的知情權、參與權、表達權和監督權；建立和完善涉農項目庫，實行涉農項目預備制度，將財政扶持的已建、在建、待建項目信息登記入庫，做到“以庫定項”；推行多部門聯審聯批，信息共享，相互制約監督。通過這些辦法，避免無序選擇、隨意調整，多頭申報、重復立項。

2、把好現場關。強化對村鎮涉農項目資金的一線監管和就地監督，聘請特邀監督員等第三方參與監督。要賦予鎮村對涉農資金的監管權限，明晰監管責任，建立考核辦法，將涉農資金監管納入部門和單位崗位目標責任制考核范圍，加強違規行為的追究力度。財政、農業等管理部門要改進工作作風，強化對項目現場的實地核查、過程監管、實時監控，監管業主單位嚴格執行涉農資金管理辦法。

3、把好驗收關。要建立和完善項目驗收管理辦法，明確驗收參與人員、驗收標準、驗收程序、驗收責任和失職追究辦法，采取聽、看、問、查、核等多種手段，做到驗收人員一個不少，驗收程序一個不減，驗收標準一點不降，驗收環節一個不漏。對一些專業性強、技術含量高的項目，應采取專家評審制度，聘請專業技術人員參與驗收工作，驗收達不到標準的堅決不予過關。對驗收工作中不履行職責，不負責任的工作人員給予組織處理，對有不按標準實施、不按規定操作等違規行為的業主，在嚴肅處理的同時，建立黑名單制度，限制或取消其參與涉農資金項目。

（三）加強三項管理

1、加強制度管理。建立健全科學、規范、覆蓋全面的涉農資金管理制度體系。第一建立標準化的操作程序，按照“先建制度，后分資金，先規范，后運作”原則，制定專項資金管理辦法，嚴格按規程操作；第二建立信息化管理系統，將涉農資金管理融入到財政業務管理整個運行鏈條之中，實現科技支撐、信息共享、實時跟蹤、持續改進；第三建立常態化的日常管理制度，建立和完善公開公示、日常督查、內外協調、考核考評、責任追究等管理制度。

2、加強績效管理。每年可由財政部門委托中介機構等第三方人員，會同涉農管理部門進行評審或審計，做到事前有預期目標評審，事中有跟蹤問效，事后有績效評審，以強化對涉農資金立項、實施、驗收、使用的全程監管。對沒有達到預期目標的項目，對責任人和責任單位采取相應的處理處罰措施。

3、加強風險管理。樹立風險憂患意識，要清醒地認識到風險無處不在，無時不在，風險防范必須人無例外，事無遺漏，時無空檔。根據涉農資金的管理特點和規律，針對立項確定、期間管理、財務執行、項目驗收等工作中的關鍵環節和部位，全面查找風險點，制定風險預警處置辦法，及時處置已經出現的風險或風險苗頭。堅持預防廉政風險和預防執法風險并重，高度重視對執法風險的預防，加強案例研究解剖，分析案件發生的原因，查找制度缺陷、管理漏洞和發案規律。強化崗位風險教育，使每個干部職工明確崗位職責、明確崗位廉政風險點、明確崗位廉政要求、明確違反廉政行為規范的嚴重后果，進一步增強自覺防范、系統防范、預先防范的意識。