徐曉東：共建共享生態文明 (上）

本刊記者 陳向國

徐曉東：

現任國務院參事室特約研究員、中國城市燃氣協會分布式能源專業委員會主任委員、萬通公益基金會理事長，中國節能協會常務理事、中國可再生能源協會常務理事。曾任全國人大環境與資源保護委員會調研室主任。長期關注環境資源領域新形勢、新情況、新動向，對我國能源利用現狀有比較系統的調研。

黨的十八大勝利閉幕。在胡錦濤同志所做的報告中，生態文明建設被獨立成篇予以講述，并確定了生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設共同組成的五位一體的總布局。生態文明建設成為民情輿意關注的焦點。

“生態文明建設不是現在才提出來的，但五位一體是十八大提出的。這充分表明全黨對生態文明建設的高度重視。”國務院參事室特約研究員、全國人大環資委調研室原主任徐曉東在接受《節能與環保》雜志獨家專訪時如是說。徐曉東表示，之所以現在把生態文明建設的重要性以五位一體的形式提出來，是因為現在不僅有了進一步加強生態文明建設的需求，也有了搞好生態文明的條件了。“過去解決吃上飯、吃飽飯是首要的問題，現在這個問題基本上解決了，新的問題就提出來了。這就是我們富裕、幸福的生活是不是可持續的？我們的子孫后代怎么生存下去？今天，良好的環境與生態文明是人民福祉不可缺少的組成部分已經成為社會的共識，人民既要金山銀山，也要青山綠水。黨的十八大順應全黨全國人民的要求，及時調整國家發展的大政方針，將生態文明建設納入到總體布局中來，與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設融合在一起是發展的必然。”“生態文明建設不僅是一項復雜的系統工程，更是一項社會工程，需要全民參與。生態文明只有共建，才能共享。沒有每個社會成員文明素質的提高，沒有每個社會成員的身體力行，就不能期待生態文明社會的實現。”徐曉東強調說。

水生態、環境的治理：法律存在缺陷是根本問題

水生態、水環境的好壞在很大程度上反映了生態環境水平的高低。徐曉東在任人大環資委調研室主任期間，曾經參加黃河、長江等多個江河湖泊的水環境治理調研工作，對我國水生態、環境的治理情況比較了解。

質疑：投入巨資治理為何成效甚微？

記者：國家對水環境的治理已經開展了較長的時間，但到目前為止，其成效還遠沒有達到理想狀態。您怎么看待這個問題？

徐曉東：全國人大環資委曾對太湖、淮河、滇池等水系治理的進展及效果進行過調研和執法監督，我參與過其中一部分工作。當時有媒體提出國家投資數百億治理淮河，但效果不明顯。公眾不滿水污染長期得不到解決，什么原因？是中央和地方政府只重視抓GDP的增長，不重視環境保護所導致？對此，我不完全贊同。水環境治理不理想，原因是多方面的。例如重視不夠、管理不力、欠賬過多等。但我認為除此以外，法律制度本身存在重大的缺陷，污水防治的機制存在問題。不解決法律上和機制上的缺陷，就難以真正解決水污染問題，也就不能消除人民群眾、媒體對政府的不信任。

記者：根源在哪里？請您具體闡述一下。

徐曉東：我國以淡水為對象的法律有兩部。一是《中華人民共和國水法》，是從資源的角度規范與水有關的問題；一是《中華人民共和國水污染防治法》，是從保護環境的角度來規范與水有關的問題。《水法》把地表水按水質分為五類，一類最清潔，到五類水質依次降低。劣于五類水質的水資源，是完全喪失水功能的水。大家平時基本上按照地表水環境標準來評價水環境好壞。《水污染防治法》是規范廢水排放的法律。兩部法律規范的對象雖然緊密相關，但在法律上卻是并不相關，彼此脫節。問題就出在這里。

記者：既然可以排放，為什么會出問題？

徐曉東：自然水體雖有自凈能力，但不同水體環境不同，自凈能力不同，納污能力也不同。要保持自然界中水的清潔，排入的污水就不能超過納污能力。但《水污染防治法》核心是“達標排放”。“達標排放”既是政府管理企業的依據，也是企業守法的表現。至于對于影響人民群眾生活的水環境的好壞，反而沒有明確的要求和具體責任人。法律中也提到“環境容量”問題，但不具備可操作性。國家為不同行業制定了全國統一的排放標準，排污的標準與準入的水體納污能力并不掛鉤。因此，也就出現政府依法管理，企業達標排放，而水環境越來越差的現象。舉一個例子來說，有一桶水，你倒一小杯污水，這桶水水質不會出現大的變化：因為它具備一定的環境容量，有自凈能力，但你倒一大杯或更多污水，即使污水達標，積累到一定程度，這桶水的質量也一定會惡化。因為它沒有足夠的自凈能力。同樣道理，如果持續向一個水體達標排放，遲早也會超過自凈能力，造成水環境惡化。按照“達標排放”的思路保護環境，只要源源不斷地在排放，即使達標，治理也不可能有成效。簡而言之，地表水與污水排放標準脫節是造成政府依法管理，企業依法排放，而水環境得不到改善的根本原因；是社會不滿，政府公信力喪失的原因；也是巨資投入，而治理效果不明顯的根本原因。

記者：誠如您所言，很多地方都是邊排放、邊治理。當然，治理的效果無法理想。那在您看來應采取怎樣的措施才能有較為理想的治理效果？

徐曉東：要保護好生態環境，同時充分利用自然界的自凈能力，應當對環境保護的體制與機制進行改革。具體說從兩個方面入手：一是國家只確定各個水體的功能，不再制訂統一排放標準。不同水功能，對水質有不同的要求。有了水質要求環境容量也好確定了。各地方政府根據各水體的環境容量確定污染物排放總量，并通過市場拍賣的方式將排污量分配到各個企業；二是環境監管部門職能從原來的監督企業達標排放改為監測水體水質的變化，監測企業是否按分配的數量與時間排放，同時根據水質變化來調整排污總量。中央、各地政府和企業的首要義務是要保持水“環境達標”，而不再是“排放達標”。排放達標是各級政府實現水環境達標的抓手。政府官員不再是“精神分裂”，為兩部各說各話而糾結。保護水環境成為政府與公眾共同關注的，必然會改變公眾認為政府“說假話、文過飾非”印象，改善人民與政府的關系。

走有序、可控治理之路

記者：您的上述意見被采納了嗎？

徐曉東：全國人大常委會及法工委對我們的調研報告都是認可的。法律修改必須遵循嚴格的程序。調研報告也轉給了環保部，環保部采取了改進的辦法：提高排放標準并增加了總量控制的具體要求，在排放的時序上也提出要求。目前，地方政府也積極采取措施，如北京采取了非常嚴格的污水處理排放地方標準，且遠高于國家標準。目前所有的措施都是在現行法律框架允許范圍內的。

記者：您的建議在法律修改方面有進展嗎？

徐曉東：全國人大環資委根據調研中發現的情況，向全國人大常委會提出建議，對現有法律進行系統全面評估。也就是說，全國人大不僅要監督檢查政府對法律的執行情況，也要進行自檢，我們稱之為后評估。這種做法在其它國家的議會中也有采用，在立法時就寫入評估的條款。十一屆全國人大環資委用了兩年多的時間對現行的資源與環境相關法律進行了評估，現在已經結束。至于什么時候修改、如何修改，要看全國人大五年立法規劃或年度立法規劃的安排。

記者：現在看來相關法律的修改還需要較長的時間，如何看待這個問題？

徐曉東：體制上，主要是分清中央與地方政府的責任與權力。法律統一、程序統一、原則統一，目標統一，這些大體制必須堅持。保護環境的責任在地方政府。其次，既然地方政府對本地環境負責，全國的環境又千差萬別，制訂污水排放標準的權力就應交給地方。

為什么沒有立即進行修改？因為在現有的低標準下，在各級政府三令五申的情況下，執行情況仍然不理想，如果把這個低的國家標準去掉，地方政府如何執行呢？會不會有的地方政府屈服發展的壓力，放寬排放標準或任意擴大排放總量？這也是一個無法回避的問題。我的看法在這個問題上必須走有序、可控之路，不可莽撞行事。

推進能源結構調整與利用方式轉化也要力戒空談、抓緊實干

能源消費結構和能源利用模式與所在國家、地區的生態文明水平高低呈正比。我國以煤為“擎天柱”的能源消費結構注定了二氧化碳等溫室氣體的高排放量；而能源利用模式的單一與落后不僅同樣加重了溫室氣體的高排放量，而且降低了能源的利用效率。調整能源結構、轉變利用方式已成當務之急。但如何實現能源結構的調整，看法不一。

如何發展核能存在明顯分歧

記者：毋庸質疑我國已經是二氧化碳的排放大國。隨著對能源需求的剛性增長和消費結構在短時間內難以有質的改變，溫室氣體的排放絕對總量仍會增加。這給十八大提出的強化生態文明建設任務增加了難度。您如何看待這個問題？

徐曉東：的確，我國二氧化碳的排放量居于世界首位，因此，調整我國能源消費結構、轉變能源利用模式是實現十八大提出的建設生態文明目標必須完成的任務。但目前在如何具體調整能源結構和轉變利用模式的認識上還有分歧。認識上的分歧永遠會存在，但前進的步伐不能停。

記者：根據您的了解，在調整能源結構和轉變利用模式中存在哪些不同看法？

徐曉東：不理解為什么出臺“一刀切”政策，全部封殺內陸核電站。

日本福島核電站事故發生后，對我國的核電發展帶來很大的影響。一下子核電站幾乎全部停下來。我個人的看法，核電對我國節能減排至關重要。沒有核電的較大規模的建設，我國難以實現降低碳排放的目標。

發展核電要確保安全，步伐穩健沒有錯，但穩健不是等到今天的核電站安全運行二三十年，證明無事后再走下一步。退一步說，即使現有的核電安全運行并退休了，也不能保證新的核電站就不出事故。

核電站為什么一定要修在大城市邊上？有領導建議在西北人煙稀少的地方建設大規模核電基地，我認為非常有道理。中國有廣闊的國土，許多的地方不適宜人類居住。在這些荒蕪人煙的地方我們曾經實驗過原子彈。連核爆炸都經歷了，還怕不會爆炸的核電站？退一萬步講，即使核電站出現問題，其危害也不會大于核武器爆炸試驗，況且我們的核電技術已經達到領先水平，安全性大大提高。國家電網特高壓輸電技術也已經成熟，輸送距離已經超過數千公里，完全有條件實現核電大發展。英國、法國、日本、德國這些國土狹小的國家如果有我們這樣的條件，還會棄核嗎？我們中國有許多他們沒有的難題，也有許多他們沒有的優勢。為什么我們一定要跟著他們走呢？要揚長避短！在沙漠中修建核電站會有許多技術上難題，如冷卻，相信也是可以解決的。

在沙漠中修建核電基地，可在經濟下行階段拉動國民經濟，對國家的平穩發展亦有益。我們可將核電建設與煤炭退出掛鉤，五千萬火電年耗二億多噸煤。沒有替代能源，煤炭是無法退出的。如果修建五千萬千瓦甚至一億千瓦核電站，配套以特高壓輸電設施，我們完全可以有信心制訂一個切實可行的煤炭退出的規劃。

煤炭開采對生態環境的影響也很大，每年也要死人。累積下來也不比核電事故少。

發展核電會對相關方的利益帶來影響。要協調好相關方面的利益，比如輸出地與輸入地的政府財政收入關系。可以吸引煤炭大省和煤老板入股參與核電的建設，為他們平穩實現轉型創造條件。對貧窮落后地區，要有特殊的政策。總之要設計好政策，實現合作共贏。

記者：問題是人們對曾經發生的核電問題心有余悸，頗有一些“一朝被蛇咬，十年怕井繩”的感覺。對于這個問題應該如何看呢？

徐曉東：自人類利用核能以來，發生了三次大的核電事故：前蘇聯的切爾諾貝利核電廠、美國三里島核電廠和新近的日本福島核電泄露事故。現在的技術比之前已經有了明顯的提高，安全性更可靠。最近有一位華裔專家針對我國的情況提出，中國要特別注意核文化的建設。核電站發生事故與核文化建設落后有關。核文化的核心是必須嚴格遵守規章制度。盡管很多操作都是電腦操作，但所有的自動化的設備最終仍然是人在掌控。在技術提高的前提下，加強核文化建設可以把核泄漏的幾率降到極低。中國進入工業社會時間不長，許多工人是從農民轉過來的，缺乏工業化生產的素養，紀律觀念、法制觀念淡薄。整個社會的法制觀念也不強，容易出現有法不依、有章不循的情況。這是核電站出事故的大隱患。

可再生能源利用仍然面臨并網輸電障礙

記者：現在國家采取了積極的措施推動可再生能源的利用，據您的了解還存在哪些問題？

徐曉東：制約中國能源發展的另一個障礙是電網等企業的壟斷。突出的表現是各種能源發電并網難。可再生能源發電并網，在法律上并沒有障礙，只是規劃、技術上存在不配套的問題。雖然進展不令人滿意，但也在一步一步向前走。前些日子，我到某地供電局了解光伏分布發電上網的問題，發現所要填寫的申請表格是針對企業法人的，而沒有考慮私人、自然人的問題。我向電力部門有關負責人反映情況后，他們答應馬上研究修改。我感到十八大后，從中央到地方都在努力轉變工作作風。

但目前仍然處于僵持狀態的是天然氣分布式能源發電并網的問題。天然氣分布式能源有傳統電源的特性，具有非常好的可控性，可對電網平穩運行、安全運行給予有力的支持。但由于各種原因，并購比可再生能源更難并網。面對堅強的國家電網難免產生畏難情緒，萌生退意，欲孤網運行。需要強調的是發展分布式能源，一定要堅持上網、并網，不能因為并網難就放棄。沒有網絡，就無法發揮天然氣分布式能源的優勢。分散生產，社會共享，是今后能源發展的方向。聯網、上網對能源結構調整有重要的意義。

我們寄希望于新一輪改革，解決體制和機制的問題，特別是不合理能源價格和電價形成機制。相信在減排的壓力下，我國政府會采取必要的行動的。

摒棄爭論，加快頁巖氣開發

記者：美國的頁巖氣開發極大地緩解了國內能源供應緊張的局面。我國也在抓緊頁巖氣的勘探與開采，在此過程中應注意哪些問題？

徐曉東：加快頁巖氣的勘探、開采，是我們調整能源結構的重要內容。美國的頁巖氣成功開采確實給它帶來了實實在在的好處，也使我們看到了解決我國清潔能源的新途徑。我國也必須抓緊頁巖氣開采，如果我們在這個領域有所突破的話，那將緩解能源緊張的問題，也減少污染物的排放。國土部把它單獨作為一個礦種進行勘探、開采，陜西、四川都在搞。另一方面，每立方米0.6元的財政補貼也很有力度。應該說整體的形勢不錯。任何地下的資源開采都要對地下的結構帶來影響，目前許多人對地下水感到擔憂，頁巖氣開采過程中的壓裂會污染地下水。據悉壓裂不是開采頁巖氣的獨有技術，在石油和煤層氣開采中也已經使用多年。對此，我覺得應當認真對待，但不可因噎廢食。

記者：在開采的過程中存在著到底是頁巖氣還是天然氣的爭論。如何看待這樣的爭論？

徐曉東：的確有這樣的爭論。但是，我個人認為爭論不應影響開采。頁巖氣與天然氣是同一種物質，只不過賦存的方式、地點有所不同罷了。有人曾打比喻說，天然氣就像已經成熟并且已經收到倉庫的糧食，而頁巖氣則是已經成熟但尚未收割、分散存在田里的莊稼。如果在收割分散莊稼時，有幸碰到了存滿糧食的倉庫，那就開倉取糧——總之一個目的：緩解能源安全與緊張問題。

天然氣一定要采取分布式方式利用

記者：自去年國家四部委發布天然氣分布式能源發展指導意見的文件后，天然氣分布式能源領域動靜越來越大。請您對天然氣分布式能源的特點及需要注意的地方予以闡述。

徐曉東：所謂分布式能源并不是一種特殊的能源，是一種與集中式相對的能源利用模式。所以有的人建議，天然氣分布能源改名為分布式供能系統。分布式能源的一次能源可以是煤、油、燃氣、可再生能源等各種能源。它的特點一是靠近用戶，二是梯級利用，冷熱電三聯供，能效高、排放低。

我要強調是的，在所有的一次能源中，天然氣是最適合分布式利用的。它的清潔、方便是其它能源無法相比的。按照傳統的方式，簡單以氣代煤，是不合理的。天然氣的價格高于煤炭，單純發電或供熱，成本必然高于燒煤，需要財政大量的補貼。像北京這樣的城市需要補貼的領域太多了，如公交、地鐵等等。補貼太多就會給財政帶來壓力，五位一體建設的后勁會受到影響。上海市是我國發展天然氣分布式能源最好的省級單位。建議北京市政府向上海學習，采取切實措施推動天然氣分布式能源的發展。

在社會層面，我認為應該采取天然氣進小區不進戶的做法，在小區搞能源站，搞冷熱電三聯供，以提高能源的綜合利用率。節能降耗，不僅是供應端的事，也是需求端的責任，也需要改變我們的消費模式和消費習慣。

……未完待續