新疆高校非定向免費師范生政策實施現狀情況調查分析
——以新疆師范大學為例

王謝平

(新疆師范大學歷史與民族學學院新疆烏魯木齊830054)

新疆高校非定向免費師范生政策實施現狀情況調查分析
——以新疆師范大學為例

王謝平

(新疆師范大學歷史與民族學學院新疆烏魯木齊830054)

在師范生免費教育政策回歸的必然趨勢下，新疆成為首個實施師范生免費教育的地方省份，而其免費政策中的非定向免費政策明顯有別于部屬高校的政策而備受關注。本文所關注的問題在于，此項政策的實施，其現狀如何，可能存在哪些政策風險。

免費師范生政策;實施現狀;政策風險

2003年9月，全國范圍內的高等教育開始實行全面并軌收費，新中國成立以來的師范生免費教育政策因此而廢止。

2007年9月，教育部直屬的六所師范大學開始招收一定比例的免費師范生，高等師范教育免費教育回歸。

現在的免費教育是國家根據教育發展的特殊狀況而制定的有特定意義和目標的政策，政策規定，免費師范生在在校學習期間免除學費，免交住宿費，并補助生活費，所需經費由中央財政統一安排。免費師范生在享受國家優惠政策的同時要在畢業后履行政策規定的義務，并以協議合同的形式被約束。國家鼓勵免費師范生畢業后長期從教，終身從教。自2007年秋季招生以來，考生報考踴躍且生源質量優良。

繼教育部六所直屬師范高校實施免費師范生政策以來，對地方高校實施相關政策的研究和呼聲越來越多，從教師培養分工看，免費師范教育應該在省及省以下師范院校重點推行，相對而言，這些學校畢業的學生更能安心于本職工作，有利于教師隊伍的穩定［1］。借鑒直屬高校實施政策的經驗，觀察其正面效應和負面效應，地方政府和教育主管部門也在積極策劃制定符合教育教學發展規律，符合當地實際情況，能促進當地基礎教育發展的免費教育政策。

2009年10月9日，新疆維吾爾自治區黨委常委、主席聯席會議決定，從2010年起自治區實施免費師范生教育［2］。自治區教育廳專門下發了管理辦法《關于印發＜自治區對疆內師范生實行免費教育的管理辦法＞的通知》(新政辦發［2010］25號)(以下簡稱《通知》)，這是繼教育部直屬師范高校自2007年秋季實行免費師范生政策以來率先實施免費師范生政策的地方省份。目的是為積極吸引和鼓勵品學兼優的學生報考師范專業，從根本上解決我區農村中小學和學前“雙語”師資短缺問題，大力提高農村中小學“雙語”教學質量，促進我區基礎教育健康發展。

至此，新疆成為率先實行師范生免費教育的地方省份。實行師范專業學生免費教育是自治區黨委和人民政府做出的一項重大決策，這是國家師范生免費教育全面回歸趨勢的推動下，自治區黨委高度重視教育事業發展，加大對教育投入的一項重要舉措，也是一項重大的惠民政策。

一、政策實施的核心內容

1．政策規定:從2010年至2013年，自治區每年招收6000名師范類專業免費師范生(6000名免費師范生中，有1100名是自治區農村“雙語”教師特培計劃(2007年開始招生)，其余的4900名免費師范生畢業后自主擇業)。6000名免費師范生招生數是自治區根據每年基礎教育需要補充5000名左右教師的需求數而確定的。6000名師范生的分配按照2009年師范專業各校招生情況，按比例下達各學校。同時，6000名免費師范生的民漢比例也是根據2009年師范類專業招生的民漢比例確定下來，經自治區政府主席批準實施。新疆師范大學、喀什師范學院、伊犁師范學院、昌吉學院、新疆教育學院和和田師范專科學校主要承擔4900名本、專科層次免費師范生培養任務，四年共計招生1．96萬人(非定向免費師范生)。同時，在2011－2012年，將2008－2009年招收的已在校的師范生，納入非定向就業免費師范生范圍管理。自治區鼓勵非定向就業免費師范生從事教育工作。

2．明確說明新疆財政承擔免費師范生大學四年期間的學費、教材費、住宿費，每名學生每年共補貼4700元。

政策規定:對有志從教并符合條件的非師范專業優秀學生，在入學兩年內，按照學籍管理有關規定，可在自治區教育廳核定學校的免費師范生招生計劃內轉入師范專業，并自轉入學年享受免費師范生政策。

3．教學管理方面:要求承擔免費師范生培養任務的高校要緊密結合自治區基礎教育改革發展的實際需求，特別是推進“雙語”教學工作的需要，進一步明確培養目標，調整課程體系，突出實際教育教學能力的培養訓練，提高免費師范生“雙語”教學能力。

4．實習支教方面:免費師范生均要留出一學期以上(不超過一年)時間前往地(州、市)的農村鄉鎮中小學、學前教育機構實習支教。

5．就業方面:明確非定向就業的免費師范生在全區范圍內自主擇業，自治區鼓勵非定向就業免費師范生從事教育工作。

二、與教育部免費師范生政策實施比較

1．招生人數和實施范圍上比較

教育部直屬六所師范高校每年面向全國招生11000名本科生，而新疆六所師范院校面向疆內每年招生6000名本專科學生，如果根據2010年高考情況來計算，全國高考錄取人數756．8萬人，受益比例是0．15%，新疆高考人數16．42萬人，錄取人數9．86萬人，受益比例是6．1%①。政策受益人數比例遠遠大于教育部免費師范生政策中的受益人比例。

2．學生培養層次比較

教育部直屬六所師范高校每年培養的1萬余名學生全部為本科生，根據教育部規劃，到2010年，全國小學和中學教師要分別達到大專和本科學歷，高中教師研究生學歷層次達到10%，而目前僅為1%。新疆六所高校培養的六千名學生有本專科之分，其中本科3500名，專科2500名。這與我國基礎教育領域對不同層次教師的需求結構是相符的，與新疆基礎教育師資需求實際更加的契合。師范類本科畢業生在畢業前夕可申報高級中學教師資格證，大專畢業生畢業前夕可申辦初級中學或小學教師資格證，中師畢業生只允許申辦小學或幼兒園教師資格證②，從學歷層次區別看，面對高中、初中、小學和幼兒園，本科畢業生更愿意選擇初中及高中任教，所以適量專科免費師范生的培養更有利于農村中小學吸引師資。

3．學生學習積極性比較

教育部免費師范生政策確保免費師范生就業，在當前就業形勢嚴峻的情況下，這些學生不用考慮就業問題，不用為找工作而拼命提高自身能力。為此，一些學生便因此而缺乏一定的學習動力。認為“反正有崗有編，實在不行就去農村當一名小學教師，畢竟有份穩定、可靠的工作，在這年代有份工作就可以了，何況有崗有編”。也有學生這么認為，“反正去農村，憑我現在的知識去教育他們綽綽有余，沒必要再學習了”［3］。所以確保就業導致學生在校期間學習主動性和積極性不高。新疆免費師范生政策規定自主擇業，自主擇業面臨就業競爭壓力而促使學生主動學習。

4．個人專業發展比較

教育部免費師范生政策規定學生基層從教工作的時間，且不允許學生畢業時和工作后報考統招研究生，不利于學生的長遠發展，而新疆免費師范生政策對就業和學生的專業發展不做任何的規定，不阻礙學生更高層次的追求有自由實現的機會。在根據對新疆師范大學首批非定向免費師范生的調查中(針對漢語言文學、歷史、思政、英語四個專業非定向免費師范生共計發放問卷151份，回收151份，均為有效問卷(見表1))，當問及“如果規定畢業后限定到基層教育服務一定的工作年限，你當時是否會報考?”，只有68人選擇會，有效百分比為45%;21人選擇不會，有效百分比為14%;60人選擇不一定，有效百分比為40%;2人未選擇，有效百分比為1%(見圖1)③。說明此項政策無限制條件更符合學生的意愿。

表1 非定向免費師范生接受問卷調查情況樣表

圖1 限定就業的報考情況

三、政策實施現狀

2010年6月，新疆師范大學、喀什師范學院、伊犁師范學院、昌吉學院、新疆教育學院和和田師范專科學校面向全疆招生4900名非定向免費師范生，其中新疆師范大學招生1435名。生源全部為疆內考生，均按照一本重點錄取分數線錄取。

2010年9月11日－12日，新疆師范大學錄取的首批非定向免費師范生報到入校，實際報到率為98．1%，為歷年來本校新生最高報到率。學生所持的錄取通知書上在封面顯著位置標明“非定向就業免費師范”，學生領取的交費清單上，學費、教材費、住宿費三欄內顯示“0”，需要交費的項目分別為:軍訓服裝費、校服費、體檢費。這些學生在履行完報到程序后再無其他特殊的手續即正常入學。

首批非定向免費師范生對政策的初步認識:根據對首批免費師范生的調查(根據表一)，42%的同學報考前知道非定向免費，33%的同學大概知道，只有25%不知道(見圖2);知道或了解政策的同學中有71%通過高中的學校和老師宣傳得知，16%通過媒體得知，8%通過父母得知，5%通過同學得知(見圖3)。此外被調查的同學中，78%認為非定向免費師范生的培養應該有特色或針對性，16%認為應和其他師范生一樣，6%不知道(見圖4)。

圖2 對政策的了解情況

圖3 了解政策的途徑

圖4 對非定向免費師范生培養的看法

根據問卷統計顯示，報考初衷因免費的占19%，因熱愛教育事業的占29%，因父母愿望選擇的占23%，不知道原因的占29%，從報考初衷分析出入校前只有29%的人因熱愛教育事業而報考免費師范生(見圖5)。28%師范生愿意畢業后從事中小學教育工作，17%不愿意，55%選擇不一定(見圖6)，從教意愿答案得出大多數學生對自己沒有職業定位。而愿意畢業后在偏遠地區(南疆四地州，下文同)從教的比例只有17%，19%不愿意，64%不一定(見圖7)，不愿意的原因主要因為地區貧窮落后，與城市差距大。針對入校后最關心的問題，55%的學生關心畢業后的就業問題，29%關心考研問題，只有16%關注如何能成為一名優秀的老師(見圖8)④。

圖5 報考初衷

圖6 從事基礎教育選擇情況

圖7 偏遠地區從教選擇情況

圖8 入校后最關心的問題

選擇愿意到偏遠地區從教的主要原因是在基層工作能積累經驗，對以后發展有幫助(46%)，而選擇能體現自我價值的只有26%。但是在選擇學校是否有必要對非定向免費師范生在教師職業信念方面進行培養時，65%的師范生認為有必要，26%認為沒必要，想不想當老師是自己的事，9%的人選擇無所謂(見圖9)。

圖9 對教師職業信念培養的看法

四、政策實施過程中可能存在的風險

非定向免費師范生政策作為一項特殊的政策實施，要實現其特殊的目標。目標實現既依賴于公共權威系統制定出正確的政策，更有賴于政策的有效執行。威爾遜曾經說，執行一項政策要比制定一項政策困難得多。而政策執行的過程不可能是一帆風順的，它常常會遇到種種不確定性、風險和危機，分析政策執行過程中可能遇到的風險對政策的有效執行有著重要的影響。

非定向免費師范生政策的實施由自治區政府、六所疆內師范高校、非定向免費師范生、就業后的中小學等多個角色共同展開并完成。實施的效果與每一個角色的存在有關。任何一項新的政策在制定和實施過程中都會出現這樣那樣的問題，往往存在一定的風險，教育部免費師范生政策也是在實施具體過程中根據利益雙方的需求不斷調整完善，因此必須關注此項政策的在實施中可能遇到的風險。

1．政策的直接受益人學生從教選擇存在風險

免費師范生政策直接作用和影響的對象或者說直接的受益人就是學生，每個人都有著自身利益追求和行為選擇傾向。如果一項政策威脅到自身利益，那么無論出于公心或者私心，都有可能抵制這一政策，因而就使得該項政策很難順利有效地得到執行。所以，學生的從教選擇成為此項政策執行的最大風險。政策的特殊性是要利用無條件免費培養的辦法，選拔真正熱愛教育事業的人才，培養和造就一支高素質的中小學、學前教育師資隊伍，為基礎教育的改革發展奠定基礎。如果學生畢業后的從教率高則能體現政策的實施效果，如果從教率低，則不能實現政策的最終目標。

而從教率的高低與免費師范生的從教意向、價值取向、從教技能等密切相關，與高校培養方案和就業指導以及政府的配套措施等因素密不可分。六所疆內師范高校作為非定向免費師范生培養的承擔者，是政策實施過程中的重要環節。它不僅需要領會政府的教育戰略目的，在免費師范生的招生過程中保證生源的數量和質量，還需要在培養環節中根據我區基礎教育的特點，對學生進行針對性的培養，使學生能夠適應和勝任基礎教育教學。此外，為了保證免費教育政策有效實施，吸引更多優秀生源長期為基礎教育服務，政府還應做好相應的政策配套措施，如學生從教后的待遇和個人長遠發展。

2．政策目標的實現方式存在風險

免費師范生政策目標的實現方式主要有:強制性的機制、利益交換性的約束機制和道德式的倫理機制。

教育部免費師范生政策采取的是利益交換式的約束機制和道德式的倫理機制相結合。高校在加強學生誠信教育、建立誠信檔案的同時依據雙方所簽訂的協議、合同來保證執行效果，目標實現有雙重保障。

而新疆免費師范生政策完全依靠的是道德式的倫理機制，政府付出財政投入，鼓勵學生畢業后從教，學生是否會因享受到政策利益而產生回報心理和行為完全依賴于道德約束，政策的實現效果沒有機制保障，如果這種道德式的倫理機制最終的實現效果不好，政府是否會因不變的政策目標而改變可以調整的實現方式。

3．政策本身的彈性導致內容風險

政策具有原則性與靈活性相統一的特點，決定了任何公共政策目標的執行都具有一定的彈性。如果政策目標缺乏一定的彈性，則政策執行就會失去靈活性和變通性，政策執行者就不能在不偏離政策目標的大范圍內，結合具體情況來補充完善政策，因而也就增加公共政策執行的風險。

政策中存在彈性部分內容主要有:①缺乏激勵機制。辦法中只說“非定向就業的免費師范生在全區范圍內自主擇業，自治區鼓勵非定向就業免費師范生從事教育工作。”雖然避免了教育部免費師范生政策的硬性規定和懲罰措施保障就業，但也沒有具體的鼓勵措施來激勵學生從教和長期從教。教育部2001年5月制定了保障個人就業的就業辦法和促進個人發展的免試申讀教育碩士辦法，對個人來說是很好的激勵措施和保障措施。②對有意轉入師范專業的非師范專業學生沒有具體的衡量標準。對有意轉入非師范專業的免費師范生沒有規定和說明。無論是免費師范生還是交費師范生，都是接受高等師范教育的群體。所以學校就要考慮到每個學生的發展，針對每個學生的不同情況，給予他綜合判斷自己是否適合從教的機會，從而真正選拔熱愛并適合從教的學生。而此項政策忽略了學生個體的特殊性。將來面對學生提出的意見和質疑時不能給予合理和適合解釋的風險，面臨補充說明政策的風險。③對疆外生源報考師范專業不免費。一方面會引起教育公平爭議的風險，另外一方面會引起政策對疆外生源吸引力不高造成今后師范教育的來源存在局限性的風險。

4．政策的關注者對政策的簡單解讀造成誤解和抵觸的風險

首先，由于政策對六所高校民考民、民考漢所規定的比例不同，比如新疆師范大學1500名招生計劃中，民考民僅為78名，絕大多數師范專業取消民考民設置，造成少數民族高中生及家長簡單的理解為想報考師范專業的，漢語水平高的上一流的師范大學，漢語水平差的不能上，從而造成對相關民族政策和問題的誤解。其次，師范院校中由于大量師范專業取消民語言班級設置，許多民語言授課教師對漢語授課和未來發展產生焦慮。

5．政策的最終受益人基礎教育事業所在地區存在配套執行和保障政策的風險

免費師范生政策的對象不僅指向免費師范生，還指向免費師范生將來有可能從教的基礎教育地區，免費師范生經培養合格后愿意到這些地區從教，但成為教師后是否能在這些地區樂于施教和長期從教則主要與基礎教育地區采取的各項措施有關。保障措施到位，從教學生對崗位滿意度高并長期從教，將會促使基礎教育事業得到逐步改善和發展，而保障措施不到位則引起從教學生滿意度不高最終從各個方面影響政策的最終受益人基礎教育事業的發展。

而在非定向免費師范生政策中沒有對基礎教育地區在執行此政策方面做出相關要求。比如教師待遇問題、教師流動問題、教師培訓發展等問題。在這方面容易引發的問題和風險有:①基礎教育地區是否有能力接納師范生，在教師的具體崗位、住宿、收入方面是否做好了安排準備以確保教師基本的從教條件;②對于從教學生針對個人發展方面提出的要求，比如職稱的晉升、專業上的培訓、學歷上的提高是否支持，如何支持。

注釋:

①2010年高考數據來源于新疆維吾爾自治區高考招生辦公室

②根據《中華人民共和國教師資格條例》

③有效問卷151份，并根據SPSS系統分析得出有效百分比(圖1－圖9)。

④問卷—有效問卷151份，百分比使用SPSS系統分析得出的有效百分比。

［1］蔡繼明．進一步改進現行免費師范生教育政策［J］．教育與職業，2008，(10)．

［2］新疆維吾爾自治區政府行政公文［EB/OL］，新政辦發［2010］25號，http://www．xinjiang．gov．cn/

［3］楊公安．免費師范生學習積極性問題研究［D］．西南大學碩士論文，2009．

(責任編輯:代琴)

G40－011．8

A

1671－6469(2012)02－0066－06

2012－03－13

新疆師范大學校級管理課題資助項目(XJNUGF1137)

王謝平(1981－)，女，遼寧營口人，新疆師范大學歷史與民族學學院，講師，研究方向:公共管理。