城中村改造規劃探索
——以廣州市琶洲村改造實踐為例

前言

為解決廣州市土地供給短缺和中心城區二元化問題，從2009年起，廣州市政府決定開展城中村改造工作。在亞運會召開前，首批實施的城中村改造進入了行動階段。以大規模推倒重建為特點的突進式城中村改造，改變了城市空間形態和居民生活方式，由此引發了市民、規劃界、媒體的廣泛關注和討論。琶洲村改造規劃從實踐上回答了上述問題。

一、規劃背景

琶洲村位于琶洲島中部，珠江南岸濱水地帶，緊鄰國際會展中心，地鐵4號線與地鐵8號線在其東南側萬盛圍站交匯，地理位置十分優越。2008年，廣州市規劃局開展“琶洲—員村地區城市設計”工作，隨后編制“琶洲—員村地區控制性詳細規劃”，確立珠江新城—琶洲—員村地區為廣州市的中央商務核心區，并以最高的標準進行規劃和建設。與此同時，位于琶洲國際會展中心東側的琶洲村被列入2010年亞運會前必須改造的9個城中村之一。因此，琶洲村的改造規劃設計與琶洲—員村地區控制性詳細規劃同時編制。按照上層次規劃的要求，琶洲村改造方案既要體現未來廣州國際城市形象的高要求，又要有較強的可實施性。

二、改造模式

琶洲村改造以“政府主導”和尊重“村民意愿”為原則，實行政府、村和企業聯動，利用村集體的存量土地進行融資的改造模式。在保障村民和村集體的合法權益前提下，融資企業參與整村改造，通過成本核算，確定建設總量，從而獲取經濟效益，達到政府、村和企業共贏。

三、存在問題

琶洲村作為廣州市首批城中村改造項目，沒有案例經驗可借鑒，在方案設計過程中主要遇到三個問題。

（一）建設量巨大

通過成本核算，上層次的控制性詳細規劃確定琶洲村改造項目總規劃用地75.7萬平方米，總建筑面積185萬平方米，其中包括住宅建筑面積72.2萬平方米（含村民住宅32.2萬平方米）、村經濟發展項目（商業金融業、服務業、商務辦公、文化娛樂類）建筑面積45.8萬平方米、商業金融業、服務業、會展業類公共建筑面積63萬平方米和居住配套建筑面積4萬平方米，毛容積率達到2.44，凈容積率為3.5至 6.8。

（二）景觀要求高

琶洲村作為國際會展中心東側的濱水配套區，是珠江兩岸城市景觀的重要體現。上層次的“琶洲—員村地區城市設計”和“琶洲—員村地區控制性詳細規劃”對該地區的景觀風貌有嚴格的要求，包括嚴格控制沿江一線建筑高度，限制沿江建筑面寬，塑造沿江天際線，延續歷史文化風貌等。因此，在建設量龐大的前提下，如何合理布局，為珠江沿岸創造優美宜人的城市公共空間，成為改造方案首要考慮的問題。

（三）公眾利益與改造主體利益的平衡

大規模的城市改造和開發，對當地居民的生活習慣和市民群體利益造成一定影響。如何合理布局公園綠地、教育、生活服務等公益設施，如何與住宅、商業等盈利產品協調，是改造規劃體現公眾利益與改造主體利益平衡和共贏的關鍵。

四、規劃思路與方案實施

（一）創新標準，精細規劃

為體現對城市高品質物質環境的追求，避免因高強度改造導致空間均質化和城市特色缺失，改造規劃嘗試通過提升規劃技術標準，將生態優先、宜居為重的指導思想轉化為城市設計的核心思路，塑造具有鮮明特色的濱水中心區形象。針對傳統規劃技術標準缺乏對城市重要濱水地區建筑空間和環境特色的引導，規劃嘗試建立有別于一般濱水地區的設計要素控制標準。改造規劃對改造區內不同功能的濱水岸線編制相應的建筑技術管理規定，通過提高濱水道路兩側的建筑后退道路距離，提升了綠化覆蓋率，嚴格控制沿江建筑高度，創新宜居建設標準，從而引導和塑造有別于城市一般地區的濱水宜居新區形象。

（二）全局出發，動態銜接

改造規劃制定與上層次規劃互動對接的工作方法，實現局部地區與城市重點地區城市設計的無縫銜接。

首先，改造方案從琶洲整體功能定位的角度出發，充分開展居住需求、會展商業容量、歷史文化保護、珠江兩岸空間特色等專題研究，以便更好地分解城市職能和組成統一的空間結構，保證改造方案的科學性和可實施性。

其次，將改造規劃方案全程融入到控制性詳細規劃編制中，按照上層次規劃確定的空間骨架展開方案推敲，形成初步改造方案后立即反饋到控制性詳細規劃中，按照效果優先的原則進行綜合評價，在更大的層面判斷改造方案的合理性。通過多次方案比較和磨合，確定改造方案，同時編制城市設計導則，細化控制要素，通過規劃設計條件來落實城市設計的各項要求。到行政審批環節則簡化管理，嚴格按規劃實施建設。

（三）多方案比較，實現多方共贏

圖1 控制性詳細規劃方案

圖2 村和融資企業提出的方案

圖3 改造規劃方案

按照控制性詳細規劃方案，改造區內的公共空間控制、沿江建筑高度控制、公益設施布局等三方面與改造主體（村和融資企業）期望存在較大分歧，改造方案通過多次磨合，使公眾利益與改造主體利益達到了平衡和共贏。

圖4 琶洲塔至漁人碼頭歷史軸線

圖5 沿歷史軸線的主題步行商業街

首先，位于琶洲村西側的琶洲塔是廣州古代商貿繁榮的標志，為延續琶洲古塔的歷史軸線，控制性詳細規劃方案強制控制了古塔至漁人碼頭的線型廣場，將改造區劃分為南北兩部分。改造主體認為廣場將居住區一分為二，且引入了大量外來游人，不利于居住區的私密性和高品質，因而建議部分取消廣場。改造規劃尊重琶洲村作為嶺南千年古村的歷史，規劃方案中強化琶洲塔至珠江北岸漁人碼頭的人文景觀軸線，并策劃和設計為連續的主題步行商業街，以現代的城市風貌保存和展現出城市歷史印記。居住區一分為二后，南北兩組團分別布局濱水高尚居住社區和村民住宅安置社區，避免不同的住宅產品混合，并妥善安排了不同生活習慣的居住人群。

其次，改造主體基于盈利最大化，期望沿江一線全部規劃為高100至120米的大戶型板式住宅。此方案使沿江界面形成高墻，阻礙了江景向內滲透。改造方案對沿江天際輪廓線做了科學系統的研究，通過分析珠江不同區段景觀節點以及兩岸視線關系，將琶洲村長達1.2公里的沿江一線建筑高度控制為60米、二線100米，形成梯度上升、江景共享的高度分布。另外，改造方案將一線建筑由板式調整為點式，臨江面寬控制在40米以內，并設置了多條視線通廊，使江景滲透到社區內部，進一步提升了社區的環境品質。

圖6 珠江沿岸天際線研究

此外，改造方案重視對公益設施布局，針對本地村民的生活習慣和新居民的高品質生活需求，因地制宜、量身訂造各類配套設施。規劃方案將控規的一所小學和一所初中合并為一所規模較大的九年一貫制學校，使教學資源更為集中。琶洲村的兩個宗祠在方案中得以復建，延續了村宗族歷史，并為村委會辦公和村民舉辦慶典提供了場地。規劃方案同時在河涌兩側的帶型綠地上設置了咖啡廳、酒吧等濱水休閑設施，適應崇尚生活高品質人群的需要。

五、結語

琶洲村改造規劃以堅持“政府主導”和尊重“村民意愿”為原則，通過研究存在問題，制定與上層次規劃動態銜接的思路，提出多方案比較的方式，使最終的改造方案兼顧了城市公共利益和開發主體利益，籍此期望為廣州城中村改造工作提供有益的經驗和樹立實踐的標桿。

圖7 琶洲村改造規劃鳥瞰圖