佳木斯：不動產統一登記破題

◎ 本刊記者 黎林峰

素有“東方第一城”之稱的佳木斯，地處黑龍江、烏蘇里江和松花江匯流的三江平原腹地。8月，初秋的佳木斯碧空如洗，陽光下滔滔松花江奔流向前，萬頃良田里，沉甸甸的稻穗隨風搖曳，美不勝收。

佳木斯市不動產登記管理局局長楊新此刻卻無暇欣賞秋日的迷人美景，他目光堅定，若有所思地遙望秋色，思緒隨風飄得很遠很遠……

2007年3月16日，十屆全國人大第五次會議通過的物權法，設專節規定了不動產登記制度，在總結中國不動產登記實踐經驗的基礎上，借鑒西方國家先進立法經驗，對不動產登記的法律效力、不動產登記機構、登記程序、登記類型及登記錯誤的賠償責任等重要問題作出了明確規定，確立了中國不動產登記的基本結構，標志著中國統一不動產登記制度的正式確立。然而，因為各種各樣的復雜因素影響，全國并未能形成統一的不動產登記管理體制，不動產統一登記管理組織機構和管理體制實踐依然處于“摸著石頭過河”的階段。

2010年8月31日，佳木斯在全國范圍內率先成立了“不動產登記管理局”，不動產統一登記在佳木斯破題。

黨委書記、局長 楊新

“市帶縣”形成規范化、信息化長效機制

楊新介紹說，佳木斯之所以能率先統一不動產登記管理，與之前大量扎實工作打下了堅實的基礎是密不可分的，尤其是“市縣聯機、以市帶縣”，大力推動房產管理規范化、信息化管理，形成規范化、信息化長效機制，從管理體制上提供了有力支撐。

佳木斯市不動產登記管理局的前身是佳木斯市房產產權市場管理處，2002年，佳木斯在全國率先提出“以圖管房、測繪先行、網上運作、規范管理”新理念，開發應用的《佳木斯房產圖文信息網絡管理系統》在全國首家通過建設部科技成果鑒定。2003年，被命名為全國首批規范化管理先進單位。2005年8月，全省規范化管理經驗交流會在佳木斯市召開，針對全省13個地級市有9個已達到國家先進標準，而占管理覆蓋面80%以上的64個縣（市）規范化管理基本上沒有起步，信息化建設更是一片盲區的客觀實際，提出了“市帶縣”這個具有全局指導意義的前瞻性課題，要求佳木斯利用規范化信息化優勢，發揮示范帶動作用，全面提升所屬縣（市）水平，并為全省提供經驗。試點的目標原則是：“規范化管理不留一個死角，信息化建設不漏一個縣（市），數字化采集不漏掉一條信息”。

2005年12月2日，省廳印發了《關于在佳木斯市進行房地產交易與登記規范化管理試點工作的通知》。2006年2月14日，佳木斯市政府印發了試點工作實施方案及考核標準，同時成立了由主管市長任組長，省廳房產處和佳木斯市房產產權市場管理處主要領導任副組長的試點工作領導小組，全面落實“市帶縣”試點工作。

楊新告訴記者，當時試點工作最大的難點是起點高、期望值大，沒有可供借鑒的經驗。佳木斯市所轄六縣（市）中有三個縣是國家級貧困縣，基礎差、底子薄，資金短缺。大部分縣（市）仍是手工操作，準確率低、隨意性大、檔案管理無序、要件審查不嚴。部分縣（市）對試點工作認識不足，陳舊的思維慣勢束縛了試點工作開展。

試點工作得到了當時的省建設廳、佳木斯市和所屬縣（市）政府的大力支持。省廳領導先后四次專程赴佳木斯市精心部署并現場指導。佳木斯市市長李海濤在十四屆人大一次會議上作的政府工作報告中，提出了“做好房地產聯機備案試點工作，有效控制房地產市場”和“規范房地產二級市場及其交易行為”的新要求。佳木斯市政府主管市長親自主持召開了市屬六縣（市）主管縣（市）長、房產局長參加的試點工作會議，貫徹落實試點工作。各縣（市）領導積極響應，迅速召開政府常務會議，專題聽取試點工作匯報，研究解決實際問題。處主要領導親自帶隊，深入到各縣（市）房產局研究制定試點工作實施方案，針對各縣（市）實際情況分別提出推進工作具體意見和要求。

為解決試點工作啟動資金問題，佳木斯提出了“財政撥一點，市產權處援助一點，縣（市）局自籌一點”一攬子資金解決方案，主動與各縣（市）政府領導溝通，經過鍥而不舍的努力，試點工作啟動資金基本得到解決。富錦市試點工作資金由計劃的20多萬元追加到100余萬元，湯原、樺川、樺南等國家級貧困縣投資也都在20萬元以上。

此外，根據各縣（市）具體困難，市局還提供了無償援助，將投資300多萬元開發的《佳木斯房產圖文信息網絡管理系統》軟件無償提供給六縣（僅此一項，可為每個縣節省資金15萬元），將價值40余萬元的檔案密集柜無償贈送給4個縣（市），并為特困縣（市）購置了價值20多萬元的計算機、數碼相機等設備。

2010年8月31日，經佳木斯市委常委會議研究決定，同意市房產產權市場管理處更名為市不動產登記管理局。圖為黨委書記、局長楊新陪同張書濱副市長共同揭牌

2007年9月3日，全省房地產交易與權屬登記規范化管理市帶縣現場會在佳木斯召開

同時，選擇基礎工作較好的富錦市和基礎工作較弱的樺南縣作為試點中的“試點”，抓兩頭帶中間，派出專人深入實地指導、傳授經驗、組織培訓。創辦了《規范化管理試點工作簡報》，每月一期，發至建設部、省建設廳、各縣政府、房產局，對試點工作進行專題報導，發揮輿論導向作用，形成濃厚的試點輿論氛圍，有力地推動了試點工作全面開展。

針對各縣（市）專業人才匱乏的實際，采取集中培訓和以干代訓相結合的方法，組織了測繪、計算機、商品房聯機備案操作系統等專業人員培訓。處領導帶領專業技術人員，深入各縣（市）現場指導62天次，軟件工程師與外縣科工作人員常年深入各縣（市）蹲點培訓、現場演示、實地操作、答疑解惑，累計培訓210天680人次。通過試點工作，為各縣（市）強化培訓了業務技術骨干，初步形成了一支適應信息化建設、規范化管理的專業人才隊伍。

重視發揮專家的作用，邀請專家駐地調研，巡回指導，重視標準規范的建立，對市縣聯機數據采集內容、數據傳輸方式、統計分析方法、成果表現形式均做出了明確規定，為市縣聯機信息平臺的成功開發與應用奠定了堅實的基礎。

通過上下齊心協力共同努力，“市縣聯機、以市帶縣”的試點工作卓有成效，佳木斯市所屬六縣（市）全部實現了國家規范化管理達標單位。其中富錦市被命名為國家規范化管理先進單位。同江也已正式申報國家規范化管理先進單位。

通過實施人才戰略和專業培訓，解決了人才匱乏的當務之急。專業人員依靠登記業務系統的網絡技術支撐，辦事效率明顯提高，登記辦證由過去的10多天甚至20多天多次往返，到現在要件齊全當天取證，準確率達99%。

規范化的管理工作促進了各縣（市）房產局社會化服務意識的提升，樹立了“人人是窗口，個個塑形象”的服務理念，各縣（市）房產局堅持以人為本，實行“四個一”、“一站式”服務，設置了業務咨詢臺、業務導辦員，采取了對招商引資、企業改制項目特事特辦，對弱勢群體登門服務的親情化服務等便民措施，極大地方便了人民群眾，滿意率提高到96%以上。贏得了市民廣泛贊譽，面貌煥然一新。

各縣（市）信息化建設從“零”起步，發展成為集房地產測繪、市場監管、數字檔案、權屬網絡登記、商品房聯機備案、社會化應用等諸多功能于一體的綜合性房地產信息管理體系。《房地產市縣聯機信息平臺》的成功搭建，實現了對各類房地產數據進行廣泛采集、適時統計和科學分析，房地產市場走勢的準確判斷，權屬登記動態的實時掌握，為房產市場預警預報和政府宏觀調控提供可靠的數據支持。

探索“不動產統一登記”模式

更為難能可貴的是試點工作對“不動產統一登記”進行了有益地探索。楊新認為，房屋是城市的重要資源和維系社會經濟發展的重要載體。如何深入貫徹《物權法》，搶占不動產“房地統一登記”先機，信息化建設規范化管理的成敗，對實現登記中“地隨房轉”的實踐探索，將起到至關重要的作用。

試點工作中，佳木斯著重開展了內外業修測補圖，進一步完善了“三庫一表”數據信息，《佳木斯房產圖文信息網絡管理系統》再次顯現出成果應用社會化的功能——用圖形庫對照數據庫，可調出該區域內的房屋現狀，已登記的、未登記的、臨時建筑、違章建筑等，圖上一目了然。對于沒有登記發證的房屋，依圖找房，上門登記，對符合登記發證條件的，可以通過遠程辦公系統直通車，現場受理當即發證；對不符合發證條件的，通過現場調查、錄入信息，納入系統登記監管，為下一步房、地統一登記搭建了信息平臺。系統具有強大功能，只要將房屋產籍圖與土地地籍圖信息關聯，就可自動生成房屋所有權面積和土地使用權分攤面積，從而實現“房、地統一登記”“兩證合一”的目的，確立了“地隨房轉”的主導地位，同時也為全國性房屋普查奠定了基礎。

楊新表示，對不動產統一登記的思考緣來已久，不動產登記，不但對于明確物權歸屬、發揮物的效用、保護權利人合法權益、維護市場經濟秩序具有十分重要的意義，而且是政府進行宏觀調控、市場監管和城鄉建設的基礎性工作，占據十分重要的地位。尤其是近年來，隨著房地產市場交易的活躍，不動產物權變動頻繁，物權登記作用愈發突出。“當前，我國不動產物權變動制度是一個龐大而且錯綜復雜的體系，政出多門、分散登記，已不能適應形勢發展的需要，”楊新說，“2007年出臺的《物權法》，為不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法提供了方向和原則性規定。專家學者及業內人士對不動產統一登記，特別是統一登記機構的設立，提出了不少建設性的意見和主張。而不動產統一登記實踐一直以來幾乎是一片空白，無先例可循。”

楊新認為，佳木斯關鍵是緊緊抓住了深化全省試點的歷史性機遇，基于對不動產統一登記管理的思考，結合貫徹落實《物權法》、《房屋登記辦法》相關規定，總體規劃了不動產統一登記的實施對策；1.實現城鄉統一登記，2.實現房屋、構筑物統一登記，3.逐步實現建筑物、土地統一登記。借助全省試點，大力推動房屋登記規范化、信息化的時機，大膽進行不動產統一登記探索性實踐，2009年，積極穩妥地理順了集體土地上房屋登記城鄉一體化，授權郊區房屋登記機構開展集體土地上的房屋登記，由市局統一審核、記載登記簿和發證。2010年，由市政府向全市發布了《關于開展建筑物、構筑物登記的公告》，一是對市規劃區范圍內構筑物現狀進行全面普查，現場勘查測繪，將構筑物形狀、面積、用途、產權等信息錄入圖形庫和數據庫，實行信息化管理。二是對構筑物登記范圍、圖形測繪、拍照以及技術參數等關鍵要素進行科學界定。三是對申請符合登記條件的構筑物，進行嚴格審查，不但可以辦理所有權登記，而且可以辦理他項權登記。

松花江晨曦 黎林峰/攝

楊新告訴記者，到目前為止，各類構筑物登記、發證已完成102件，抵押登記5件，有力地促進了構筑物產權市場流通，為企業融資創造了條件。

深化全省試點工作得到了佳木斯市委、市政府的肯定和支持。2010年8月31日，經市委常委會研究，將原“佳木斯房產產權市場管理處”更名為“佳木斯市不動產登記管理局”，由二級單位升格為市委、市政府直屬單位，為繼續推進試點、實現不動產統一登記提供了體制保障和良好環境。 2011年，佳木斯市不動產登記管理局認真整理和采集樓盤土地宗地信息，建立了房、地產籍圖形庫、數據庫，實現了房、地圖文信息無縫連接，房、地數據相互關聯的綜合信息，為將來房、地統一登記奠定基礎、創造先決條件。

2011年6月16日，住房和城鄉建設部房地產市場監管司致函黑龍江省住房和城鄉建設廳：“這項工作，符合《物權法》、《房屋登記辦法》確立的不動登記體制改革的基本原則和；總體方向。為此，經研究，同意佳木斯規范化試點列入我司試點城市聯系名單”。同時指出：“希望你廳繼續加強指導，拓展試點工作內容，進一步探索、完善不動產登記體系，加快制度建設，建立健全房地產信息平臺，提升規范化管理水平，在全國范圍內發揮試點示范效應”。

任重道遠，上下求索

從中國不動產登記制度的建立與發展來看，中國的登記制度存在諸多先天不足：統一的不動產登記管理體制尚未建立起來；雖然有了《物權法》，但不動產登記的法律效力并不明確；不動產范疇寬泛，不動產登記的種類尚不健全；登記機關組織機構模式及工作制度的不完善，等等。佳木斯的不動產登記既然已經破題，未來如何繼續走下去？以一個地級市的探索嘗試，如何撬動全國的不動產統一登記管理體制機制的發展與完善？

楊新表示，組建不動產統一登記機構，整合了資源、發揮了優勢。時不我待，登記機構應樹立緊迫感，用規范的業務管理，全面的信息資源，精干的職工團隊，創造性的工作業績贏得地方政府的認可和信賴。

應分階段積極穩妥推進機構整合，房屋、土地先行合署辦公登記，逐步過渡到不動產統一登記。在房屋、土地、森林、海域等管理部門體制不變的情況下，將不動產登記從宏觀管理職能分離出來，由地方政府組建不動產統一登記機構，實現一個窗口登記，一套資料傳遞，一個記載登簿，一本房地權證。

應加快地理信息系統建設，實現以圖管理不動產統一登記。地理信息系統是不動產登記的基礎性工作，房屋、土地、林地、草地、灘涂等不動產權屬界址，都可以在GIS地圖上找到唯一確定的坐標。拓寬GIS技術的應用，房屋登記機構大有作為。按照現行法律政策，積極開展農村房屋登記，建筑物、構筑物登記，通過地上定著物的登記，進行修測補測，廣泛采集土地、林地、草地等信息，建立全面的綜合數據平臺，為統一登記機構的設立創造條件。

應內強素質，外樹形象，營造探索不動產統一登記的良好環境。統一登記對人員的素質要求更高，工作責任更大，要進一步推行“登記官”、“持證上崗”制度，使每一名登記審查工作人員都成為精英骨干。將規范化管理作為強化業務建設的抓手，使標準、流程、各業務環節的銜接得到優化提升。發揮信息平臺作用，通過數據統計、信息分析，使登記機構成為地方政府決策的可靠幫手。前瞻性地探討不動產統一登記理論與實踐的難點、熱點問題，有條件的市縣可以通過組織論壇交流觀點和經驗，同時擴大此項工作的影響力。

佳木斯之晨 黎林峰/攝