住房保障階段性安排與長效機制建議

住房保障機制的完善要有一個階段性的過程，也要有未來長效機制的安排。

現有的住房保障體系是一個獨立于房地產市場并封閉運行的體系，通過逐步改革，將經歷一個相對封閉但可與房地產市場有條件聯通的保障體系的過渡階段，最終發展為一個統一的房地產市場，住房保障以貨幣補貼為主，通過市場來實現。相應地，住房保障的具體形式也將從目前以“產權性質保障+實物保障”為主，經過一個“使用權性質保障+實物保障”為主的過渡階段，最終發展成為以“使用權性質保障+貨幣保障”為主的形式。

（一）近期

近期的主要任務之一是彌補住房保障欠帳，在短期內迅速增加保障性住房的供應；同時，也要開始向“與房地產市場有條件聯通的保障房體系”和“使用權性質保障+實物保障”為主的保障形式過渡創造條件。

摸清保障規模，制定保障規劃。常州和成都被認為是國內探索住房保障比較領先的地方，進行大規模排查摸底，弄清保障對象，確定保障需求，制定保障規劃是兩市共同的經驗。在制定保障規劃的基礎上，成都還開發了保障房管理軟件，實現了動態管理，為今后的工作打下了良好的基礎。

政府增加投入。由于住房保障欠帳太多，地方財政缺少足夠的財力，以及住房租賃市場發育不完善等原因，在近期，增加保障房的提供還要以政府增加投入為主，特別是經濟欠發達地區，還要依賴中央和省財政的轉移支付為主。

增加土地供應。同樣由于土地管理制度的不完善，地方政府如果將有限的土地指標投入保障性住房，就是減少商品房的供應，除了造成商品房價格上漲，還將減少地方財政收入，從而影響到保障性住房的建設資金來源。所以，政府需要針對保障性住房建設需求，增加專門的土地供應指標。

增加使用權性質保障房，減少產權性質保障房的供應，堵塞非正常的供地渠道。

積極探索保障性住房的市場提供機制。地方政府應積極轉變思路，改變有限的財政資金的運用方式，通過提供適當的支持，積極鼓勵市場以各種不同模式提供保障性住房。同時，積極探索一系列的機制加強保障性住房體系與房地產市場的雙向聯通，包括：制定政策鼓勵現有住房進入租賃市場；通過向市場購買和租賃住房用于保障房；向保障對象提供貨幣補貼；住房券制度等。

（二）中遠期

中遠期的住房保障任務是解決城市化進程中的增量需求，同時，應完成向“與房地產市場有條件聯通的保障房體系”和“使用權性質保障+實物保障”為主的保障形式的過渡，并向“統一的房地產市場+貨幣保障”的最終目標邁進。

基本停止產權性質保障房的供應。通過住房金融援助為“夾心層”置業提供支持。

逐步增加貨幣保障的比例，減少實物保障的比例。在基本實現對低收入家庭的保障覆蓋后，新增住房保障需求主要通過貨幣補貼解決。

改革財政稅收體制。財稅體制改革是重要的制度保障，總的方向是增加財產/所得稅（如房產稅），降低流轉稅（如增值稅/營業稅），逐步增加地方政府自主財力，使地方政府獲得與其承擔的責任相匹配的財政收入來源。

（三）長效機制

最終，住房保障應形成“統一的房地產市場+貨幣保障”的格局。作為制度保障，必須改革財政體制，建立公共財政制度；改革土地制度，形成自由交易的統一土地市場。

政府逐步減持保障性住房。在城市化進程逐步減緩，低收入家庭實現住房保障全覆蓋后，中國的房地產市場也將走向平衡，住房價格波動幅度和套利空間將縮小，這時政府可以減持所擁有的保障性住房產權，一是以優惠條件向租賃住戶出售，二是在商品房市場出售。 最終，政府只持有極少量的保障性住房產權，住房保障主要通過提供貨幣補貼，由被保障對象在市場租房解決。

建立公共財政制度。中國的公共財政制度一直沒有能夠建立起來。中國政府一直秉承的“量入為出”是計劃經濟的財政理念，與公共財政理念是背道而馳的。公共財政制度是市場經濟條件下有限政府、責任政府的財政基礎，秉承的是“量出為入”理念，就是首先承認政府只能是有限政府，根據法律和民意來決定政府應當承擔什么樣的責任，承擔這些責任需要多少財力就向民眾籌集多少公共資金。

土地制度改革。當中國城市化率達到70%時，將有超過9億人生活在城市，其中的大部分現在的身份還是農民，但未來必然要將他們納入住房保障對象；同時，他們在農村所擁有的大量住房（包括宅基地）的問題也必須要得到妥善處理。改革現有的土地制度，形成可自由交易的城鄉統一的土地市場是必然的選擇。由于土地問題過于復雜，已超出本報告研究范圍，這里不再作深入探討。但我們認為基本的方向是將土地用途管制與產權管理脫鉤，允許土地自由交易，土地自由交易與土地用途管制可以是不矛盾的。