移交地方政府安置的軍隊離退休干部服務管理機構設置問題思考

童雪明

（杭州市民政局，浙江 杭州 310012）

移交地方政府安置的軍隊離休退休干部是黨和國家的寶貴財富。他們戎馬一生，告別軍旅生涯后入駐各服務管理單位，落實好他們的政治待遇和生活待遇是一項重要工作，事關軍休干部切身利益，事關國防和軍隊現代化建設，事關改革發展穩定大局。而移交地方政府安置的軍隊離退休干部服務管理機構（以下簡稱軍休服務管理機構）的優化設置，對做好他們的服務管理工作有著基礎性作用和重要意義。

一、軍休服務管理機構歷史沿革和現狀

我國軍隊干部離退休制度早在1962年8月就由中央軍委、總政治部頒發執行，但直到1981年10月，在國務院、中央軍委聯合頒發軍隊干部退休的暫行規定及其實施細則后，我國的軍隊干部退休安置制度體系才得到進一步完善。根據軍隊干部離退休制度要求，各地民政部門從1983年開始陸續成立軍隊離休退休干部安置辦公室，負責接收安置軍隊離休退休干部。1984年開始，各地根據接收安置的軍隊離退休干部人數的多少，分別建立了干休所或服務站。由此，干休所體制成為軍休服務管理機構的主要模式。進入21世紀以來，隨著改革開放的不斷深化和軍隊與國防現代化建設的不斷推進、軍隊住房制度改革的深入實施，不少地方開始了嘗試建立“服務管理中心體制”的探索。尤其是自2004年開始，隨著中辦發[2004]2號文件的出臺，隨著軍隊離退休干部移交地方政府安置方式由批次移交轉變為年度移交，形勢發生了較大變化。各地開始紛紛建立服務管理中心，對軍休服務管理機構進行了或多或少的改革和調整。截止目前，全國各地結合自身實際，形成了服務管理中心、干休所或服務站等多種模式并存的格局。

當前，國內部分主要城市（不含直轄市）的軍休服務管理機構設置上有著較大的差異，具體情況見下表。（數據來源于座談會、電話采訪和互聯網）

表：部分城市軍休服務管理機構設置情況表

由此表可知，各地在軍休服務管理機構性質、數目和級別上均有較大差別。其中青島市、沈陽市將原有的干休所進行整合，形成了全部為服務管理中心的模式，而其他大部分城市采用的主要是服務管理中心和干休所并存的模式。

二、軍休服務管理機構模式比較分析

基于軍休服務管理機構現行并存的干休所模式和服務管理中心模式，對此二者進行比較分析，可發現在以下方面存在不同：

（一）背景不同

干休所模式是上個世紀80年代在計劃經濟向商品經濟轉軌的過程中學習軍隊做法的基礎上逐步建立起來的，并且當時的移交安置是按批次進行的，具備高度計劃性，帶有濃厚計劃經濟色彩。而服務管理中心模式則建立在社會主義市場經濟體制不斷發展完善的基礎上，隨著住房制度改革的深入實施，安置方式也由集中安置趨向分散安置，呈現多元并存的特征。

（二）服務保障方式不同

干休所模式在其設定之初即建立在以國家保障為主要方式的基礎上，沿襲計劃經濟時期的供給制模式，一切由單位包辦，成為自給自足的封閉體。而服務管理中心模式則順應社會化需求，以貨幣保障為主要模式，通過依托社區、購買服務、管理物業化等多種途徑實行多元化、開放式的服務保障方式。

（三）管理體制不同

干休所模式下實行的是傳統的單位管理的體制，軍休干部都是“單位人”，習慣于任何事找單位，單位保障自成體系、獨立運行。而服務管理中心模式則需要依托社區進行社會化管理，并且需要與黨和政府的老干部工作體制相接軌，開放式地納入到雙擁、老齡、社區的管理體制中去。

（四）運行機制不同

干休所模式運行機制以機關化、單位化、封閉化為主要特征，激勵不足，創新能力相對較差，包攬一切卻又力不從心，忽視效益。而服務管理中心模式則注重引入社會化運行機制，強調專業服務，多方位運用市場手段進行運作，實施比較嚴格的績效評價和成本核算，注重引入現代管理技術，發揮規模優勢，創新能力強，使軍休干部共享經濟社會發展成果。

應該看到，不少地區的干休所近年來也在著力調整自身的管理體制和運行機制，以期不斷適應新形勢、新任務、新要求，并且取得了一定效果。但相比于軍休服務管理中心模式，干休所模式因其固有的結構缺陷、環境束縛和歷史包袱等原因而無法繼續背負起時代賦予的重任。服務管理中心模式以其開放性、快速反應能力、網絡化布局等多種優勢更為適應時代的發展，因而代表著軍休服務管理機構改革的方向。

三、軍休服務管理機構設置指導思想和基本原則

軍休服務管理機構的設置應深入貫徹落實科學發展觀，以中辦發[2004]2號文件提出的“各地民政部門要根據安置管理工作實際，設置、調整軍隊離休退休干部服務管理機構”為指導，按照精簡統一效能和優化結構、調整機制、科學規劃的要求，明確和強化責任，優化資源配置，規范機構設置，完善運行機制，為做好新時期的軍休干部服務管理工作提供組織保障。

設置軍休服務管理機構應針對軍休干部居住分布、個人意愿、人員數量及中央規定的工作人員配備標準，結合本地軍休工作實際和發展趨勢，借鑒先進經驗，確立機構調整和人員配備，以達到切實有利于軍休干部的學習、活動、服務、管理和安全保障目的。具體應遵循以下三個原則：

1、科學規劃、統籌兼顧。立足本地軍休服務工作實際需求，做到發展與穩定相結合、長遠與當前相結合，科學合理地設置軍休服務管理機構。

2、區域覆蓋、就近服務。圍繞當前軍休干部區域分布格局，盡量做到全區域覆蓋，按照軍休干部居住區域分布范圍，實現就近服務管理。

3、合理設崗、精干高效。根據軍休干部的數量和工作人員配備比例標準，配備工作人員，以有利于工作開展原則合理設置職數和級別，打造精干高效的工作隊伍。

四、軍休服務管理機構設置具體構想

根據上述軍休服務管理機構設置的指導思想和基本原則，可建議各地根據自身實際，具體設置軍休服務管理機構如下：

（一）以服務管理中心為軍休服務管理機構主要模式

合并或撤銷現有的干休所，立足行政區劃，根據實際服務管理軍休干部人數，結合未來增長情況，整合而成或新成立若干個服務管理中心。服務管理中心實行區域化覆蓋，積極協調所在區域政府機構，與社區融合，共享社會化資源，使軍休干部切實享受到社會化所帶來的便利和好處。

（二）以設置獨立的財務結算中心和活動服務中心為輔助

根據實際情況設置財務結算中心和活動服務中心，通過統籌協調各服務管理中心的財務結算工作和文體活動組織等工作，實現規范化管理。同時又能與上級業務指導部門一道，共同做好相關協調銜接工作，使工作體制更為順暢。

（三）以下設服務站（所）為補充

可在各服務管理中心下設服務站（所）的方式實現新舊體制的平穩過渡。根據所服務管理軍休干部的分布情況，在軍休干部集中居住區域開辟活動場所，設置服務站（所）。同時在原整合或撤銷的干休所內，充分利用原有干休所的辦公和活動場所資源，成立服務站（所），以實現新舊體制的有效銜接，做到平穩過渡，切實維護軍休干部利益。

[1]金雙秋，李少虹.民政概論[M].北京大學出版社，2009.

[2]柴東超.軍隊離退休干部服務管理中心體制的基本問題[J].中國民政，2007，（3）.

[3]馬紹軍.在軍休服務管理機構調整前的思考 [EB/OL].http://minzh.dl.gov.cn/show.aspx?id=183,2007-09-07.