專訪陳錫文:集體土地不可輕易入市

周璇

國務院總理溫家寶在3月5日的政府工作報告中提出，本屆政府將在最后一年任期內出臺《集體土地征收補償條例》。兩個月前為《求是》雜志的撰文之中，溫家寶也強調，要加快修改土地管理法、推進集體土地征收制度改革。他寫道，近年來城鎮粗放擴張，“對農民土地財產權利保護不夠，損害農民的合法權益”。

兩會期間，多名全國政協委員和全國人大代表向大會遞交提案、議案，呼吁縮小土地征收范圍，提高農民補償收益，但其中也不乏沖突的觀點，比如集體土地是否入市。

就農村集體土地問題和對《土地管理法》的修改意見，《中國新聞周刊》于全國政協十一屆五次會議期間專訪了中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文。他表示，農村集體土地的主要問題不是入市問題，而是在保證其權利的基礎上，對其用途要有嚴格限定。

“對于地方土地收益這一大塊既得利益，能不能咬咬牙，推進改革”

中國新聞周刊：現在外界十分關注集體土地征收制度的改革和法律的修改。如果允許農民手中的集體土地入市，你認為會不會產生一些根本性的變化？

陳錫文：集體土地問題最近專家們談得很多，有的說可以讓它入市，有的說可以讓它交換和買賣。但是我們必須想清楚，在這之前要不要規定誰可以買，買了去干什么，一個村的集體經濟共同體里的一部分農民買賣集體土地又怎么算？這些問題非常復雜，應該既要從國情出發，也要遵照國際上的一些基本經驗。據我所知，大多數亞洲國家都很明確地規定，非農民不能買農地，至少是買了農地不能再蓋房子。所以說，土地是一個很專門的問題，對這個問題的討論必須具備相應的知識才能討論，不是光憑感情就可以去說的。我不知道很多專家發表這些見解之前，對國外相關的法律法規是否了解。像土地問題這種關系長遠、關系全局的大問題，如果討論的門檻太低，就可能要亂套了。

溫家寶總理在今年的政府工作報告中也特別強調農村改革，至少要出臺《集體土地征收補償條例》。但是土地改革面臨的最大問題，是如何處理在改革創新和遵守法律之間的關系。農村的改革的確存在很多困惑，有些改革如果方向偏了，將來帶來的問題會是很嚴重的。我們當前的農村土地征地制度并非完善，法律本身就存在矛盾。比如，憲法中“規定城市的土地屬于國家所有”。然而城市始終在擴張，是不是城市擴張到哪，國有土地就擴張到哪？另外，農村的土地產權也不夠清晰。盡管現在對土地所有權的用途比較清晰，但是土地承包經營權因為法律的不完善，很難厘清，再加上農村里的民主制度不健全，造成了對農民土地收益的侵害。目前，地方財政中土地出讓金仍占主體，而農民在這個過程中并未獲益。因此，征地范圍過寬和補償標準過低是征地制度兩個突出的問題。征地制度如不改革，無論是對于寶貴的土地資源還是農民的財產權益都很難保護。

實際上，十六屆三中全會的決議就明確了土地改革的方向，即“保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。然而，在這些方面，我認為改革的動作是有難度的。對于地方土地收益這一大塊既得利益，能不能咬咬牙推進改革，這涉及到法律的修改，也涉及到地方政府的實際。

“我不相信所謂的‘占補平衡，我也不贊成宅基地置換”

中國新聞周刊：你是否贊同在土地管理法的修訂和《集體土地征收補償條例》之中，對農民的土地所有權和土地承包經營權能夠有所提升，增加農民對集體土地的處分和收益權？

陳錫文：現在討論能不能入市，不是一句話能講清楚的。當初政府允許農民在農民土地上蓋房子，就是允許農民自己使用的，而批準這些農地的時候，農民就說是給自己用的。假如政府批準農民建的就是商品房，那么入市沒有問題。因此，集體土地和城市土地不一樣，而我們現在的問題就是，農村土地的過去不是一張白紙。當初你拿到土地的時候，你付出過什么代價？如果沒代價，那么沒代價的東西怎么會是商品呢？這些問題都是要研究的。現在時髦的說法就是入市，誰要是說不能隨便入市，就好像不贊成改革。但真的是那么簡單嗎？這個國家要是允許土地隨便入市，什么后果我不知道你想沒想過。

所以我覺得，國家管理土地時，最重要的是規劃其用途。土地的所有者是誰不要緊，但無論誰的土地都不能擅自亂用，而要按照用途管制進行來用。一般而論，所有國家對土地大的分類就有三個——市地、農地、生態地。每一類地，誰可以擁有，誰不可以擁有，一定有非常細致的規定。市地是對社會開放的，農地是只對農民開放的，而生態用地是任何人都不可以動的。所以說，土地不像我們簡單說的要素流動那么簡單，而在任何一個國家，農民對農地的處分權一定是有限的。這些規定看起來好像是法律對農民不公，但是因為農地是全社會的共同財產，它總是可能越用越少的。討論土地問題，必須將其看作一個特殊的要素，而并非簡單地向效益高的方向流動。現在經濟界和理論界把土地看作單純的要素進行討論，但是農村土地絕不是這樣的。作為農村最重要的生產資料，沒有地，就沒有農業。再怎么土地改革，耕地不能減，質量不能降。

近年來，很多方面都是利用推進土地制度改革而增加建設用地指標。但是，我不相信所謂的“占補平衡”，我也不贊成宅基地置換，這些做法實際上都是在增加建設用地指標。農村土地是法律規定給予農民的用益物權，就是農民的財產。現在補償給農民的十幾萬元，但土地再賣出時通常數百萬元，農民的權益受到侵害。

我們無論如何進行土地改革，土地的規模和質量這根紅線不能觸碰。因此，我認為要談土地制度的改革，必須在以上這些前提之下。我建議，有些人愿意討論土地的話，就好好地研究一下別的國家的土地法律法規是怎么定的。盡管我們有關土地的法律是有問題的，但是要改，也要理清當初為什么要那樣定。

“現行的土地法規自身有缺陷”

中國新聞周刊：既然你認為農村土地不能輕易入市，那么你贊同農村土地還有必要成為國有土地之后才能進行流轉嗎？

陳錫文：這一點我認為是不完全必要的。現行的土地法規自身有缺陷。憲法中規定“城市的土地屬于國家所有”，但是憲法中又規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用的土地必須是符合公共利益，但是，顯然城市的征地并不都是公共利益需要，那么又為什么要求農村土地又要劃入城市范圍再被國家征收呢？這些有缺陷的地方就需要與時俱進地修改。

我剛才講到的是政府對土地的管理。我國的土地所有權只有國有和集體所有兩種，其他國家至少還有一種私有制，但是其他國家政府也不會去管理所有權。政府的主要任務就是管土地的用途。無論是國家的地、集體的地、個人的地，只要用途符合政府的規劃就可以，至于是誰擁有的，這不是政府管的。我覺得現在政府是管得多了，沒有必要所有的建設用地都要征收過來。實際上只要所有的土地利用規劃讓所有者都得到好處，這是天經地義的。

中國新聞周刊：那你認為土地征收制度的頂層設計應如何進行？

陳錫文：對于頂層設計，我覺得法律一定要規定清楚，就是各種各樣的土地，誰可以擁有，誰可以使用。同一種土地的擁有者，在改變所有者之后，不許改變用途，有的甚至連所有者都不能改變，只可以在同等的所有者之間才可以買賣和流轉。土地流轉，一定要有一整套嚴格的限制。

中國新聞周刊：你向負責土地征收法律修改的國務院法制辦公室提過這些建議嗎？

陳錫文：該我們說的，我們當然得說啊。