城建檔案信息化現狀與發展方向

◎ 住房和城鄉建設部科技促進中心副主任 姜中橋

一、全國城建檔案信息化現狀

檔案信息化是通過計算機軟件的開發或商品軟件的選用、硬件設備的配備、網絡體系的建設（包括局域網的建設、政府網的連接、國際互連網的利用）、管理方式的轉變，以及工作流程的規范，應用現代信息技術，對檔案信息資源進行全面收集、科學管理、系統開發，為社會提供方便、快捷、全面、系統的信息利用服務。從這個定義里我們可以看出城建檔案的信息化涵蓋了城建檔案的方方面面，既包括我們收集城建檔案，也包括收來怎么管，更包括怎么利用，涵蓋了收、管、用。

檔案信息化大致包括哪幾方面內容呢？主要包括：檔案信息資源建設，信息基礎設施建設、檔案服務體系建設和檔案信息安全。檔案信息資源建設是核心，信息基礎設施建設是基礎，目標和目的就是檔案的服務利用。

我國信息化的現狀如下：

（一）基礎設施建設情況：

2007年全國做了一次城建檔案行業的統計，全國共有城建檔案館和城建檔案室將近1700個，其中地級以上城建檔案館250個，2000年以后城建檔案機關總體穩定。有人說：全國有60%左右的地級市城建檔案館、30%左右縣級城建檔案館建立了獨立的門戶網站，我前兩年也在搜索城建檔案館，從實際搜到的情況來看，只搜到了100多個城建檔案館建立了網站或者網頁，連1/10都不到。

從軟硬件配置情況來看，目前，全國絕大多數地級以上城市城建檔案館建立了城建檔案管理信息系統，對館藏城建檔案進行計算機管理。2007年，對檔案目錄實行管理的有532個，實現檔案全文數字化管理的187個，建立地下管線系統的75個，手工管理的機構1098個，占全部的68%。

（二）信息資源建設情況：

從信息化的角度來看，檔案信息資源建設等于數字信息資源建設，如果從數字信息資源來源途徑來講，主要是三方面來源：一是紙質檔案數字化；二是電子文件接收；三是檔案著錄。從數字信息資源存在形式來說，主要是兩種：一種是檔案目錄數據庫；二是檔案專題數據庫。

1、紙質檔案數字化情況。目前全國有相當一批城建檔案館都開展了紙質檔案數字化工作，開展紙質檔案數字化工作主要有兩種模式：一種是全國館藏數字化，代表城市有武漢市，把幾十萬卷城建檔案都數字化了，從實際效果來看，數字化之后有很大效果和利用價值；第二種模式是館藏重要檔案、利用率高的檔案先行數字化，比如規劃管理檔案這塊的數字化率比較高一些。

2、電子文件歸檔情況。這塊的進展不是非常普遍，數量也不是很多，但是有一批典型城市的代表開展了電子文件歸檔工作，典型的城市有珠海、天津、大連、蕪湖、廊坊等。從歸檔領域來講，電子文件歸檔近兩年剛剛起步，大部分檔案館電子文檔接收僅僅限于工程領域，還沒有發展到建設系統業務管理。從歸檔方式來看，有離線歸檔和在線歸檔，大部分是離線歸檔，從目前來看，只有蕪湖是在線歸檔。

工程電子文件歸檔主要是四種模式：第一種，不采用任何軟件，直接讓工程建設單位掃描電子文件，典型代表是景德鎮、無錫。優點是非常簡便，缺點是沒有背景信息，不能前端控制，不能保證真實完整、有效，與檔案管理軟件的對接困難，有一定的掃描成本，掃描件占用空間大。第二種，“歸檔軟件+掃描”模式。檔案館給建設單位一種館函，函里帶著歸檔軟件，把內容掃描進軟件，軟件跟檔案館對接，典型代表是天津、廣州。這種模式的優點是文件來了之后可以直接進城建檔案管理庫，對接很方便；缺點是成本高，占用空間大。第三種，在“歸檔軟件+掃描”基礎之上，加了格式轉換，把所有文件轉換成統一的格式，比如PDF格式。優點是格式統一，便于保存和利用，節省掃描費用，節省存儲空間。缺點是仍不能取代一些文件的掃描。第四種，資料和文檔一體化。建設工程資料和檔案管理應用一體化管理軟件，這種軟件帶格式轉換和掃描，代表城市是珠海、大連、蕪湖市。

3、城建檔案信息資源庫建設情況。大部分城建檔案館都有自己館藏目錄數據庫。專題數據庫包括：房屋、市政、地下信息、工程規劃、用地規劃、聲像檔案數據庫。數據庫建設情況，僅僅限于工程檔案數據庫，而且工程檔案數據庫僅僅限于房屋建筑的數據庫，其他數據庫建的比較少，聲像數據庫也有些館在建，信息資源建設情況并不樂觀。全國有些典型城市做的非常不錯，如珠海和大連搞了全市建筑信息數據庫，浙江紹興作了反恐應急重點建筑信息數據庫。

（三）標準與政策情況：

從政策來講，國家層面有兩個大的文件，住房和城鄉建設部2004年制定了《全國城建檔案信息化建設規劃的實施綱要》。標準化建設情況，直接標準是四個：第一，著錄規范；第二，2007年下發的《建設電子文件與電子檔案管理規范》；第三，《城建檔案業務管理規范》，專門有一章制定了信息化與安全；第四，即將發布的《建設電子檔案元數據標準》。總體來說，標準政策滯后。

（四）利用和共享情況：

信息資源開發利用情況不樂觀，管理軟件之間互相并不連通，全國沒有統一規劃的目錄中心、數據中心，同時每個城建檔案館跟當地政府網鏈接很少。

（五）理論研究情況：

信息化理論研究非常薄弱，現在全國既沒有信息化研究組織，各地在這方面的人才非常缺乏，影響信息化的發展。

二、存在的問題

目前，城建檔案信息化主要存在五大方面問題：第一，法律缺失與戰略定位不準；第二，觀念陳舊；第三經費保障不足；第四，效果不顯著；第五，動力不足。

（一）法律缺失與戰略定位。

2004年政府部門下發了《電子簽名法》，比較明確的限定在電子商務領域，對電子政務和其它領域沒有法律依據。同時，電子文件接收和數字化方面，電子文件沒有法律憑證作用。檔案重要的屬性就是原始憑證的屬性，沒有法律地位，對整個檔案界都是重要打擊，電子檔案這條路往哪走，現在大家都想不明白。從信息化在整個行業中的定位來說，信息化建設要達到什么目標？要實現什么目的？包括信息化在城建檔案事業中處于什么位置？發揮哪些作用？這些方面還沒有非常長遠的、深入的考慮。

“兩則”（《企業會計準則》和《企業財務通則》）和行業財務會計制度頒發以后，谷祺教授應《遼寧財會》之約，在該刊連續推出近二十篇“新財會制度筆談”，對財會制度改革的有關內容進行了闡述。財稅體制改革和外匯管理體系改革之后，谷祺教授又就有關改革措施對企業財務、會計所產生的影響，進行了深入分析和詳盡論述。這些論文對于深入闡述當時財會制度和改革中的企業財務、會計問題，增進理論和實務界對財務改革的了解，都起到了積極的作用。

（二）觀念陳舊問題。

主要表現在：重要性認識不足。大家目前能夠認識到的僅停留在信息化方便城建檔案館工作，提高工作效率，提高檢索效率方面，并沒有認識到信息化是檔案界適應社會環境的必然之路，信息化決定了城建檔案館的生存。從檔案形成方面來講，電子公文不是很多，基本上是紙質的居多，但是從用處來講，即使我們收來了電子公文，其實從利用效果來講，也是大打折扣的，因為現在所有公文，只要不是保密的，都已經上網了，過去查一個東西肯定要到檔案館來查，現在真是沒有必要，到網上一搜全有。從業務管理領域來講，目前大部分都是電子文件的形式，我們對這方面沒有接收，如果我們不順應形勢，不開展電子文件的接收工作，檔案館、檔案室將來真的沒有出路。從另一個方式來看，現在我們利用檔案，都是要一定的專題性東西，不會是查一堆檔案，比如我們查一管轄線的檔案，沒有人再像過去那樣到一堆檔案盒里一張一張的對，現在都靠電腦，如果利用方式不跟著這個形勢走，我們拿一堆檔案往那一放，跟一堆廢紙一樣。此外，還存在檔案庫房的壓力。

第二，檔案是保密信息，不能上網、不能信息化，這是非常錯誤的。因為國家新修訂的《保密法》規定最長的保密期限絕密30年、機密20年、秘密10年，而且到時自行解密，不能因為一小部分檔案不能上網就影響整個信息化進程。另外有人說檔案非常敏感，不能上網，這個觀念也很陳舊，現在大家都利用網上銀行，全國有身分證號碼查詢中心，包括我們現在在建的個人住房信息中心。

第三，沒有證據作用，不接收電子檔案。檔案的重要價值在于它的原始憑證性，信息化意味著難以達到目前意義上的原始憑證作用。由于這一認識問題，導致許多城建檔案館不接收電子文件，尤其是在地下管線檔案問題。

（三）經費保障不足。

信息化是要花錢的，沒有錢是萬萬辦不到信息化的，沒有資金怎么辦？市場化經營可能是一條出路。縱觀全國房地產市場，房地產改革之前，所有房地產都是分配，為什么現在房地產這么火，為什么房價這么高？就是因為房地產改革走的是市場化之路。信息化經費也可以走市場化之路，包括管理軟件、電子文件歸檔完全都可以由商業公司先行支付。城建檔案館必須讓出市場，把這些市場放給企業，同時，讓企業先行投入。

（四）效果不顯著。

第一，信息化沒有減輕工程檔案形成單位的負擔。“甩掉圖板”、使用軟件，但是移交檔案仍然必須以紙質形式提交，而且要求兩套制，不僅沒有減輕負擔，反而增加了負擔。第二，信息化對城建檔案館起到的作用不夠顯著。內部作用：提高了檢索效率和構成線索。外部作用：對發揮城建檔案作用起了多大作用？為建設系統解決了什么問題？為社會公眾提供了什么便利？多大程度上提升了城建檔案館的地位？這方面效果不大顯著。

（五）動力不足。

主要來自兩方面：第一，外部沒有明確的用戶導向，信息化拿來以后干什么呢？我們把全部館藏數字化了，但是誰用這些東西？沒有明確的用戶導向，這是影響信息化向前發展的因素之一。第二，內部沒有生存壓力。

三、今后工作重點

城建檔案信息化今后工作的重點主要是五大體系的建設，基礎設施、信息資源體系、保障體系、服務體系、安全體系。

整個信息化建設像修建一條信息高速公路，網絡設備建設如同修路，軟件系統如同購車，信息資源如同車上拉的貨，服務體系相當于目的地，安全體系像路上的巡警和保安，保障體系相當于總協調。

四、信息化建設的發展方向

第一，從檔案管理走向信息管理。即使把檔案館都繡上花，對檔案館信息的價值是沒有任何增加的，是沒有意義的，檔案的作用在于利用它干什么，信息是非常重要的，一定要從管理檔案向管理信息發展。

第二，從建檔案庫走向構建數據庫。過去建這么多庫房，密集架一個又一個的，應該把錢更多投在建檔案信息資源數據庫上。

第三，從紙質檔案電子化走向收集檔案電子化。過去收來檔案之后搞數字化加工，費很多錢和精力，重點要轉向收檔案就要收電子的。

第四，從構建單一檔案數據庫向建設多元信息數據庫發展。現在僅僅限于工程檔案數據庫、房屋建筑工程檔案數據庫，往后要發展到市政、規劃、國土檔案數據庫，一定要把我們的信息資源充分的挖掘出來。

第五，從孤立建設到與數字化城管、數字城市、智慧城市、電子政務等同步協調發展，只有這樣才能知道往哪發展，關起門來無的放矢。

第六，從重視管理檔案向注重利用檔案發展。

信息資源建設 = 數字信息資源建設

數字信息資源來源途徑

數字信息資源存在形式