完善重大建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制——以杭州市為例

□ 文/王光軍

重大建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施和管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。杭州要進(jìn)一步豐富推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵，為其他地區(qū)推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)提供更多有益的經(jīng)驗(yàn)重大建設(shè)項(xiàng)目是固定資產(chǎn)投資的“穩(wěn)定劑“，是引領(lǐng)發(fā)展、拉動(dòng)增長(zhǎng)的重要引擎。在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的進(jìn)程中，通過(guò)大力推進(jìn)一批關(guān)鍵領(lǐng)域的重大項(xiàng)目建設(shè)，以保持投資的適度增長(zhǎng)，對(duì)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用。于是，如何構(gòu)建一套行之有效的工作推進(jìn)機(jī)制，成為順利實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目、有力促進(jìn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)容。

杭州市的主要做法

完善推進(jìn)政策，組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)?！笆晃濉睍r(shí)期，杭州市制定了《關(guān)于推進(jìn)新一輪“十大工程”建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，作為推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目的綱要性文件。為加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和管理，先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《杭州市固定資產(chǎn)投資及重點(diǎn)項(xiàng)目考核與獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》等重要文件。成立了杭州市新一輪“十大工程”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)辦公室，同時(shí)成立市重點(diǎn)、城建、工業(yè)和招商引資四個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)辦公室，協(xié)同推進(jìn)全市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。各職能部門(mén)和項(xiàng)目責(zé)任單位明確分工，密切配合，有效落實(shí)，形成了多渠道、全方位的重大建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)合力。

健全多項(xiàng)制度，實(shí)行多級(jí)協(xié)調(diào)。圍繞項(xiàng)目推進(jìn)中的困難和問(wèn)題，建立了一套多層次的協(xié)調(diào)制度體系。一是市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系項(xiàng)目制度。每年由市委、市政府確定一批項(xiàng)目作為市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的重大項(xiàng)目，市領(lǐng)導(dǎo)每季度進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、指導(dǎo)，及時(shí)組織有關(guān)單位召開(kāi)專(zhuān)題協(xié)調(diào)會(huì)，深入、具體地分析解決問(wèn)題。二是三級(jí)協(xié)調(diào)制度。一級(jí)協(xié)調(diào)由項(xiàng)目責(zé)任單位負(fù)責(zé)，二級(jí)協(xié)調(diào)由市十大工程辦牽頭，三級(jí)協(xié)調(diào)由市政府或分管市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，與各相關(guān)單位充分溝通，協(xié)調(diào)解決。三是定期推進(jìn)制度。主要包括月度通報(bào)制度、月度協(xié)調(diào)聯(lián)系制度、季度分析督辦制度、年度考核評(píng)比制度等。

加強(qiáng)創(chuàng)新管理，推行動(dòng)態(tài)監(jiān)察。突出創(chuàng)新、動(dòng)態(tài)導(dǎo)向，在監(jiān)管、檢查、績(jī)效管理等環(huán)節(jié)，開(kāi)展了一系列開(kāi)拓性的工作。一是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。開(kāi)通了“投資項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)”、“重點(diǎn)項(xiàng)目管理”、“重大項(xiàng)目稽察管理信息系統(tǒng)”等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全流程進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。二是實(shí)施聯(lián)合稽察。建立聯(lián)合稽察監(jiān)管工作鏈，通過(guò)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)稽察等方式，實(shí)行項(xiàng)目所在地發(fā)改部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)經(jīng)常性檢查，省、市發(fā)改委重點(diǎn)檢查的稽察監(jiān)管工作模式，并配合市紀(jì)委、市監(jiān)察局建立重大項(xiàng)目和重點(diǎn)任務(wù)效能監(jiān)測(cè)制度。三是開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，對(duì)杭州市氣象科技中心等典型項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)，切實(shí)檢驗(yàn)了政府投資項(xiàng)目的實(shí)際效益。

做好超前謀劃，有序推進(jìn)實(shí)施。結(jié)合各類(lèi)項(xiàng)目特點(diǎn)，由市十大工程辦牽頭，編制并實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃。第一步，確定名單。每年有關(guān)項(xiàng)目主管部門(mén)于9月底提出列入下一年度市重大建設(shè)項(xiàng)目的書(shū)面申請(qǐng)，由市發(fā)改委經(jīng)征求意見(jiàn)后提出建議名單，報(bào)市政府批準(zhǔn)執(zhí)行。第二步，編制計(jì)劃。根據(jù)項(xiàng)目名單，市十大工程辦編制下達(dá)年度市重點(diǎn)建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目形象進(jìn)度計(jì)劃、重點(diǎn)預(yù)備項(xiàng)目前期工作計(jì)劃、新開(kāi)工項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)計(jì)劃。第三步，分工落實(shí)。各責(zé)任單位與市政府簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，明確責(zé)任單位的工作任務(wù)。第四步，實(shí)施計(jì)劃。通過(guò)“項(xiàng)目推進(jìn)年”、“百日攻堅(jiān)”、創(chuàng)建“陽(yáng)光工程”等方式，大力推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目。

突出重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)化要素保障。堅(jiān)持集約節(jié)約，確保有限資源的高效利用。一方面，積極落實(shí)用地指標(biāo)。出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新增建設(shè)用地項(xiàng)目計(jì)劃管理的若干意見(jiàn)》等政策文件，建立了市發(fā)改委、市規(guī)劃局、市國(guó)土資源局三部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，科學(xué)編制項(xiàng)目年度用地計(jì)劃，并加強(qiáng)土地內(nèi)部挖潛，切實(shí)保障重點(diǎn)項(xiàng)目按時(shí)落地、按時(shí)開(kāi)工，使有限的土地指標(biāo)發(fā)揮最大的效益。同時(shí)，多渠道籌措建設(shè)資金。在穩(wěn)定財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，搭建政銀企合作等融資對(duì)接平臺(tái)，積極吸引民間資本參與項(xiàng)目建設(shè)，并通過(guò)國(guó)債、企業(yè)債券、信托產(chǎn)品等形式融資，多方位解決項(xiàng)目的資金需求。

面臨的主要困難

重大建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施和管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。特別在當(dāng)前外部環(huán)境復(fù)雜多變和內(nèi)部要素制約趨緊的雙重影響下，推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目也面臨著許多新問(wèn)題、新要求。

一是宏觀調(diào)控政策趨緊。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、抑制通脹預(yù)期，我國(guó)貨幣政策由前幾年的適度寬松轉(zhuǎn)為穩(wěn)健。信貸收縮和資金成本增加，導(dǎo)致部分固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)資金緊張。從2010年4月開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行重拳調(diào)控，市場(chǎng)觀望情緒濃厚，開(kāi)發(fā)商拿地的積極性受到抑制，由此使得一些依賴(lài)于土地出讓金收入的項(xiàng)目受到影響。

二是要素制約日益突出。盡管在土地切塊指標(biāo)的安排利用上向重點(diǎn)項(xiàng)目作出了傾斜，但土地供需矛盾依然突出，土地瓶頸嚴(yán)重制約了重大項(xiàng)目的建設(shè)。政府投資項(xiàng)目對(duì)資金的高需求，與受宏觀經(jīng)濟(jì)影響逐漸收窄的融資渠道之間的矛盾，日益成為制約重大項(xiàng)目建設(shè)的又一瓶頸。生態(tài)環(huán)保要求日益提高，節(jié)能減排約束性指標(biāo)的壓力不斷加大，使得一批工業(yè)項(xiàng)目的推進(jìn)受到影響。

三是前期工作難度較大。項(xiàng)目前期工作程序復(fù)雜、涉及環(huán)節(jié)多、規(guī)范性要求高，對(duì)規(guī)劃調(diào)整等行為也比較敏感，從而增加了前期報(bào)批的時(shí)間成本。對(duì)于一些跨區(qū)域項(xiàng)目，由于涉及到多個(gè)權(quán)益方、建設(shè)主體和地方利益，政策處理協(xié)調(diào)的難度比較大。此外，部分項(xiàng)目用地的征地拆遷難度加大，成為制約項(xiàng)目前期工作進(jìn)度的另一個(gè)重要因素。

加快完善推進(jìn)機(jī)制

通過(guò)不斷創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)和責(zé)任單位的積極性，杭州市形成了推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目的獨(dú)特個(gè)性。建議進(jìn)一步豐富推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵，為其他地區(qū)推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)提供更多有益的經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)保障。繼續(xù)推行市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系重大項(xiàng)目制度，進(jìn)一步明確落實(shí)各地、各部門(mén)在推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的目標(biāo)和責(zé)任。圍繞提升重大項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤、管理、協(xié)調(diào)和推進(jìn)能力，完善市重點(diǎn)工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和重點(diǎn)辦的職能設(shè)置，增加人員編制，落實(shí)好分工協(xié)調(diào)。優(yōu)化重大項(xiàng)目服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)走訪服務(wù)、三級(jí)協(xié)調(diào)體系、項(xiàng)目推進(jìn)辦和相關(guān)職能部門(mén)的聯(lián)系會(huì)議等服務(wù)平臺(tái)的作用。

進(jìn)一步理順項(xiàng)目管理體系。突出全面管理和重點(diǎn)管理，探索完善“A”類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目管理模式，明確“A”類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立“A”類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目全過(guò)程動(dòng)態(tài)跟蹤推進(jìn)體系。進(jìn)一步推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)配套法規(guī)和制度建設(shè)，加快制定完善《政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的若干意見(jiàn)》等規(guī)章制度，強(qiáng)化項(xiàng)目的依法循章管理。

進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目前期準(zhǔn)備。完善項(xiàng)目規(guī)劃和計(jì)劃，對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、浙江省海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)規(guī)劃、杭州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃，以引領(lǐng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展為重點(diǎn)，科學(xué)合理確定重大項(xiàng)目。加強(qiáng)與國(guó)家和浙江省有關(guān)部門(mén)的對(duì)接和協(xié)調(diào)，認(rèn)真做好國(guó)家級(jí)和省級(jí)重大項(xiàng)目的申報(bào)工作。加強(qiáng)項(xiàng)目前期研究，做好重大項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃許可、土地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估等前期工作，增強(qiáng)前期工作的主動(dòng)性、項(xiàng)目建設(shè)工作的前瞻性和項(xiàng)目投資的科學(xué)性。

進(jìn)一步加快項(xiàng)目推進(jìn)步伐。積極開(kāi)拓思路、創(chuàng)新方法，處理好依法依規(guī)和提高效率之間的關(guān)系，建立完善重大項(xiàng)目審批“綠色通道”，提高審批工作效率，加快審批工作進(jìn)度。著力提高征地拆遷工作效率，切實(shí)做好群眾思想工作，做到“陽(yáng)光”拆遷、公平拆遷，確保程序到位、補(bǔ)償合理、妥善安置。完善項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，明確關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，開(kāi)展形式多樣、效果顯著的項(xiàng)目推進(jìn)活動(dòng)，及時(shí)研究解決項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中遇到的各種困難和問(wèn)題，加大協(xié)調(diào)服務(wù)力度，保障項(xiàng)目實(shí)施順利進(jìn)行。

進(jìn)一步破解項(xiàng)目要素制約。首先，加強(qiáng)用地保障。加快預(yù)備項(xiàng)目前期工作，盡早轉(zhuǎn)為實(shí)施項(xiàng)目，為爭(zhēng)取上級(jí)調(diào)劑使用指標(biāo)做好充分準(zhǔn)備；加強(qiáng)對(duì)已批未供、已供未用土地的清理整頓，盤(pán)活存量土地，拓展用地空間。同時(shí)，加強(qiáng)資金保障。完善政銀企合作平臺(tái)，加強(qiáng)與項(xiàng)目單位和金融機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，做好項(xiàng)目貸款的落實(shí)工作；支持鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券的形式籌措建設(shè)資金；積極推進(jìn)重大項(xiàng)目招商工作，力爭(zhēng)大資金引進(jìn)；降低社會(huì)投資準(zhǔn)入門(mén)檻，充分利用財(cái)政、金融、工商、稅務(wù)等手段，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金以BT、BOT等方式參與重大項(xiàng)目建設(shè)。

進(jìn)一步完善監(jiān)督考核機(jī)制。積極推行安全生產(chǎn)責(zé)任制，加大對(duì)重大項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)施工管理的監(jiān)督力度，落實(shí)工程質(zhì)量和安全保障措施，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)和危險(xiǎn)源排查工作，做好突發(fā)事件和惡劣天氣下的各項(xiàng)預(yù)防措施和應(yīng)急預(yù)案。進(jìn)一步加強(qiáng)重大項(xiàng)目的監(jiān)察和審計(jì)，及時(shí)開(kāi)展重大建設(shè)項(xiàng)目稽查工作；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目投資的控制力度，嚴(yán)格審批工程變更和概算調(diào)整；逐步完善項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度，規(guī)范工程招投標(biāo)市場(chǎng)。進(jìn)一步加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任制管理，量化各部門(mén)責(zé)任，完善考核指標(biāo)，嚴(yán)格考核程序，加大獎(jiǎng)罰力度，充分發(fā)揮目標(biāo)考核的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。