保障國(guó)家糧食安全 再建4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

本刊編輯部

保障國(guó)家糧食安全 再建4億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田

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十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變革、土地整治內(nèi)涵外延也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變：在范圍上，已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的綜合整治轉(zhuǎn)變，逐步演變?yōu)槿蛞?guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治；在內(nèi)涵上，已由增加耕地?cái)?shù)量為主向增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉(zhuǎn)變；在目標(biāo)上，已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變；在手段上，已由以項(xiàng)目為載體向以項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等政策的運(yùn)用轉(zhuǎn)變。近期發(fā)布的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正是在此背景下編制完成的。

“十二五”時(shí)期的土地整治規(guī)劃要駛向何方？《規(guī)劃》的回答是：以保障國(guó)家糧食安全為首要目標(biāo)，以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為根本要求，加快農(nóng)村土地整治復(fù)墾，提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，積極開展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，以資源可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

把再建4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，補(bǔ)充耕地2400萬(wàn)畝列為僅有的兩個(gè)約束性指標(biāo)的《規(guī)劃》發(fā)布后，國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部隨后印發(fā)了《關(guān)于加快編制和實(shí)施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），正式開啟4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的大幕。

再建4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是《規(guī)劃》中的兩個(gè)約束性指標(biāo)之一，其中，2012年的計(jì)劃是1億畝。然而面對(duì)過(guò)去十年，全國(guó)共建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田2億多畝，其中“十一五”期間1.6億畝的成績(jī)，以及土地和資金從何處來(lái)、任務(wù)如何劃分落實(shí)、耕地質(zhì)量如何保證等眾多問(wèn)題，4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)在許多人眼里看來(lái)似乎太過(guò)理想化了。與此同時(shí)，也有不少人對(duì)這一任務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)不足。從這些角度來(lái)看，《通知》的適時(shí)發(fā)布對(duì)這些問(wèn)題作出了更加明確的解答。

資金：以地養(yǎng)地與多渠道籌集并舉

《規(guī)劃》中明確提出，建設(shè)4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田預(yù)計(jì)所需的約6000億元資金，其主要來(lái)源為規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入，預(yù)計(jì)可征收5250億元，缺口部分可通過(guò)聚合農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)等相關(guān)部門資金投入，基本可達(dá)資金供需平衡。《通知》則進(jìn)一步明確提出，中央分成新增費(fèi)將按照“集中資金，重點(diǎn)投入”的原則，支持各地開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，并在分配時(shí)與各地上年度高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計(jì)劃執(zhí)行情況掛鉤。此外，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)民間資金投入高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，不斷拓寬資金渠道。而農(nóng)村建設(shè)用地整治后的收益等，也將用于補(bǔ)充基本農(nóng)田建設(shè)資金的不足。

按照國(guó)土部要求，在資金分配和項(xiàng)目安排時(shí)，要重點(diǎn)向高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣傾斜。各省級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)在6月底前把今年的實(shí)施方案報(bào)部，以后每年2月底前報(bào)當(dāng)年度的實(shí)施方案。

另?yè)?jù)國(guó)土資源資源部耕地保護(hù)司副司長(zhǎng)閆剛介紹，國(guó)土資源部正在研究民間投資在土地整治方面允許進(jìn)入的領(lǐng)域，下一步將會(huì)出細(xì)則。

土地：科學(xué)統(tǒng)籌

關(guān)于4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的土地來(lái)源，在之前發(fā)布的《規(guī)劃》中已有清晰的說(shuō)明。

《規(guī)劃》中指出，一是科學(xué)劃定了華北平原區(qū)等10個(gè)農(nóng)用地整治重點(diǎn)區(qū)域，冀東煤炭鋼鐵基地等10個(gè)土地復(fù)墾重點(diǎn)區(qū)域，東部沿海灘涂區(qū)等9個(gè)土地開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域；確定了糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整治工程等8個(gè)土地整治重大工程，在實(shí)施好已安排土地整治重大項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，適時(shí)啟動(dòng)新的重大項(xiàng)目；以示范建設(shè)構(gòu)筑全域整治新機(jī)制，在繼續(xù)實(shí)施116個(gè)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，著力打造500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣，同時(shí)繼續(xù)推進(jìn)示范省建設(shè)。規(guī)劃期內(nèi)，新建5000處萬(wàn)畝連片的旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。

二是，4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)將通過(guò)省、市、縣級(jí)土地整治規(guī)劃層層分解落實(shí)。其中，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)制定下達(dá)全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)年度計(jì)劃，各省（區(qū)、市）則據(jù)此制定年度實(shí)施方案，明確每年能建成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的面積、落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣及具體建設(shè)任務(wù)。

落實(shí)：2012年1億畝建設(shè)任務(wù)已分解下達(dá)

據(jù)悉，我國(guó)今年新建的1億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計(jì)劃目前已分解下達(dá)至31個(gè)省（區(qū)、市）、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。國(guó)土資源部強(qiáng)調(diào)，各省（區(qū)、市）要按照國(guó)土資源部和財(cái)政部《通知》的要求，制定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)年度實(shí)施方案，分解落實(shí)國(guó)家下達(dá)的年度計(jì)劃，明確通過(guò)各級(jí)各類土地整治項(xiàng)目及各種途徑能夠建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的面積，落實(shí)具體建設(shè)任務(wù)。

為確保高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)落到實(shí)處，《通知》指出：一是上一年度的計(jì)劃執(zhí)行情況將與分解下達(dá)下一年度的計(jì)劃相掛鉤；二是計(jì)劃完成情況與有關(guān)資金的分配密切相關(guān)；三是將國(guó)土資源部正在實(shí)施的增減掛鉤試點(diǎn)、低丘緩坡土地開發(fā)試點(diǎn)、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點(diǎn)等工作與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)掛鉤。

與此同時(shí)，按照國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的總體部署，充分利用農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)情況進(jìn)行集中統(tǒng)一、全面全程監(jiān)管，在線實(shí)時(shí)報(bào)備工作，切實(shí)做到底數(shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)、現(xiàn)實(shí)性強(qiáng)。

標(biāo)準(zhǔn)：有國(guó)標(biāo)可依

什么樣的耕地才能算得上高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田？

這是許多人的疑問(wèn)。

其實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田不僅有概念性的標(biāo)準(zhǔn)，還有切實(shí)可依的國(guó)標(biāo)和行標(biāo)。例如，基本農(nóng)田的劃定有行標(biāo)，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范作為行標(biāo)也即將下發(fā)，而且國(guó)土資源部還統(tǒng)一組織編制了土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，工程建設(shè)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)修編過(guò)兩次，另外耕地質(zhì)量等級(jí)也已具有國(guó)標(biāo)。

概括而言，旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田是通過(guò)土地整治建設(shè)形成的布局合理化、農(nóng)田規(guī)模化、農(nóng)業(yè)科技化、生產(chǎn)機(jī)械化、經(jīng)營(yíng)信息化、環(huán)境生態(tài)化的基本農(nóng)田。

另?yè)?jù)閆剛介紹，對(duì)于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的“標(biāo)準(zhǔn)”，國(guó)土資源部已經(jīng)研究了相關(guān)規(guī)范，主要分為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田作為土地整治項(xiàng)目的工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤自然條件標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)等。

而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量如何保障這一問(wèn)題，《規(guī)劃》中也已有相關(guān)條例。《規(guī)劃》將耕地質(zhì)量建設(shè)納入生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容，既要提高產(chǎn)能也要保證耕地的清潔、安全。4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中涉及耕地質(zhì)量的有兩方面，一個(gè)是建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)，建成后通過(guò)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)予以分等定級(jí)。二是根據(jù)土地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田里的元素進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)定。他補(bǔ)充說(shuō)，未來(lái)還將逐步優(yōu)化耕地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)測(cè)布局，在基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)示范縣、土地整治重大工程和示范省建設(shè)中，選擇部分區(qū)域，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)范圍。

而就污染土地通過(guò)土地整治修復(fù)后，能否成為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，這一問(wèn)題，也有明確的解答：不能單純?yōu)榱嗽黾痈孛娣e，勉強(qiáng)將被污染后的土地修復(fù)整治為耕地，這樣的土地更不適宜作為高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。

意義：藏糧于土確保糧食安全

“食品安全”在今日的中國(guó)是一個(gè)熱度很高的詞，也是一個(gè)關(guān)注度很高的熱點(diǎn)問(wèn)題。然而遺憾的是更多的人只關(guān)注或更多關(guān)注的是食品質(zhì)量安全問(wèn)題，而忽略了供給安全。豈不知“食品安全”既是質(zhì)量的安全，也是供給的安全。而且供給安全是質(zhì)量安全之根。它不僅關(guān)系到13億多國(guó)民的吃飯問(wèn)題，也關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略安全問(wèn)題。

據(jù)資料顯示，2000年至2010年，我國(guó)人口從12.58億增加到13.41億，而耕地面積卻從19.24億畝減少到18.18億畝。從中長(zhǎng)期看，耕地減少、水資源短缺的趨勢(shì)還將持續(xù)，生態(tài)脆弱、環(huán)境污染加劇的矛盾將更加突出，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨的資源條件將更為嚴(yán)峻。

而另一組數(shù)據(jù)更為觸目驚心：我國(guó)不僅人均耕地面積僅1.43畝，而且許多不宜農(nóng)用的土壤被墾為農(nóng)田，耕地土壤整體質(zhì)量偏低，中低產(chǎn)耕地土壤占65%，全國(guó)生產(chǎn)能力大于1000公斤／畝的耕地僅占6.09%。預(yù)計(jì)未來(lái)，我國(guó)人口將以每年1000萬(wàn)的速度增長(zhǎng)，2030年或達(dá)到16億人口，屆時(shí)糧食需求為6.17億噸，糧食總產(chǎn)需增長(zhǎng)20%以上，肉、蛋、奶也分別需要提高24%、28%、205%。同時(shí)，由于農(nóng)藥、化肥的大量使用，亞硝酸鹽、重金屬等有毒物質(zhì)進(jìn)入食物鏈，食品安全面臨巨大挑戰(zhàn)。目前我國(guó)人均耕地不到世界平均水平的1/2，不及發(fā)達(dá)國(guó)家的1/4，只有美國(guó)的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。

上世紀(jì)80年代前，限制我國(guó)耕地土壤生產(chǎn)能力的主要問(wèn)題是土壤氮磷養(yǎng)分不足，隨著多年來(lái)化肥投入量和作物產(chǎn)量的持續(xù)增長(zhǎng)，耕地土壤氮磷養(yǎng)分供應(yīng)狀況的較大改進(jìn)，目前“低、費(fèi)、污”已逐步成為我國(guó)耕地土壤質(zhì)量新一輪的核心問(wèn)題。目前在全球高氮化肥用量國(guó)家中我國(guó)是唯一的“增肥低增產(chǎn)”類型，其他分別為“減肥高增產(chǎn)”類型，如德國(guó)、以色列、荷蘭；“減肥低增產(chǎn)”類型，如韓國(guó)、丹麥、英國(guó)、法國(guó)；“增肥高增產(chǎn)”類型，如越南、孟加拉、埃及、智利等。

目前我國(guó)農(nóng)藥使用量已達(dá)130萬(wàn)噸，是世界平均水平的2.5倍，受農(nóng)藥污染的耕地土壤面積達(dá)1.36億畝；地膜使用量達(dá)63萬(wàn)噸，白色污染相當(dāng)嚴(yán)重；我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)始終在高速發(fā)展，畜禽存欄量每10年增加1至2倍。近年來(lái)，畜禽糞便產(chǎn)生量已達(dá)到工業(yè)固廢量的3.8倍。同時(shí)，由于建設(shè)用地等，全國(guó)耕地面積平均每年減少0.8%。預(yù)測(cè)2020年，我國(guó)耕地的保有量還將較目前減少7%，要實(shí)現(xiàn)90%的糧食安全保障率，糧食單產(chǎn)必須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高30%。而目前我國(guó)化肥用量水平受報(bào)酬遞減率作用，靠增加化肥投入量的產(chǎn)量增長(zhǎng)已近極限。

我國(guó)耕地的這種殘酷現(xiàn)狀進(jìn)一步說(shuō)明，對(duì)于繼續(xù)提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力，僅靠增加農(nóng)用化學(xué)品和能源投入量的模式將是一條死胡同，而提高耕地基礎(chǔ)地力，藏糧于土，才是建立我國(guó)未來(lái)糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制、實(shí)現(xiàn)糧食安全保障的必然選擇。正是這種現(xiàn)實(shí)困境與潛在隱憂，使大力推進(jìn)土地整治，加快建設(shè)4億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，保障國(guó)家糧食安全，是地方各級(jí)政府、國(guó)土資源部及國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的重要職責(zé)，也是當(dāng)前各級(jí)國(guó)土資源管理部門的首要任務(wù)。而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的兩本賬也用數(shù)字證明了其意義所在：一是建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加有效耕地面積2400萬(wàn)畝的“數(shù)量賬”；另一方面就是耕地質(zhì)量等級(jí)可提高1個(gè)等級(jí)，增加糧食產(chǎn)能500億斤的“質(zhì)量賬”。

高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)刻不容緩。